海南华亭嘉园实业有限公司与海口市城市管理行政执法局不服行政处罚决定纠纷上诉案

海南华亭嘉园实业有限公司与海口市城市管理行政执法局不服行政处罚决定纠纷上诉案



海南省海口市中级人民法院
行政判决书

　　　　　　
(2012)海中法行终字第12号


　　上诉人（原审原告）海南华亭嘉园实业有限公司。
　　法定代表人贾长华，董事长。
　　委托代理人姜大勇，海南华亭嘉园实业有限公司经理。
　　被上诉人（原审被告）海口市城市管理行政执法局。
　　法定代表人李学文，局长。
　　委托代理人蔡世峰，海南嘉天律师事务所律师。
　　委托代理人专磊，海南嘉天律师事务所律师。
　　上诉人海南华亭嘉园实业有限公司（以下简称华亭嘉园公司）因不服行政处罚决定纠纷一案，不服海口市秀英区人民法院（2011）秀行初字第25号行政判决，向本院提出上诉。本院于2012年1月9日立案后，依法组成合议庭，经阅卷、询问当事人及合议庭评议，本案现已审理终结。
　　原审判决认定，2010年9月，海口市住房和城乡建设局向被告发出《关于协助查处建设项目违法、违规的函》，随函附有海口市建设工程质量安全监督站《关于兴力国际大厦项目违法违规情况的呈报》，告知位于海口市文华路，由华亭嘉园公司建设的兴力国际大厦涉嫌违法、违规施工，要求被告及时派员查处。被告经调查发现，兴力国际大厦项目建设包括主楼、副楼各一幢，总建筑面积52893.5平方米，合同价款人民币2536万元。原告当时只完成了主楼施工，副楼建设尚未完工，整个项目尚未竣工，原告却己将主楼房交付业主入住使用。对此，被告于2011年2月14日作出海管法罚告字第HZ[2010]第09号《海口市城市管理行政执法局行政处罚事先告知书》（以下简称告知书），告知原告兴力国际大厦未组织验收，擅自交付使用的行为违反了《中华人民共和国建设工程质量管理条例》第十六条的规定，根据《中华人民共和国建设工程质量管理条例》第五十八条的规定拟对原告作出责令改正，并按建设工程合同价款的3.9%处以罚款，计罚人民币98.9万元等。2011年2月21日被告将告知书送达给原告。2011年2月23日，原告作出《兴力国际大厦主楼验收情况说明》，连同《兴力国际大厦主楼验收质量意见》等文件一并向被告提供，说明原告已组织施工方、监理公司、设计院验收，认为告知书适用法律条款不准确，原告不存在告知书上所告知的行为。2011年3月9日，被告作出海管法罚决字第HZ[2010]第09号《海口市城市管理行政执法局行政处罚决定书》（以下简称HZ[2010]第09号处罚决定书），认定原告将未组织验收的兴力国际大厦，擅自交付使用的行为违反了《中华人民共和国建设工程质量管理条例》第十六条的规定，并根据《中华人民共和国建设工程质量管理条例》第五十八条的规定对原告作出：1、责令改正；2、按建设工程合同价款的3.9%处以罚款，计罚人民币98.9万元的处罚。2011年3月10日，被告将HZ[2010]第09号处罚决定书向原告送达。2011年5月13日，原告因不服HZ[2010]第09号处罚决定书向海口市人民政府申请行政复议，2011年7月12日，海口市人民政府以海府复决字[2011]24号行政复议决定书认为HZ[2010]第09号处罚决定书对原告违法事实认定清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，决定依法维持。原告遂向原审法院提起行政诉讼。
　　原审判决认为：《兴力国际大厦主楼验收质量意见》中原告组织的设计、监理和施工等单位不具有《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》第三条第二款中所规定的“县级以上地方人民政府建设行政主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作”意义中的县级以上地方人民政府建设行政主管部门的法定要件，其所组织的竣工验收仅属内部验收，原告以此证明兴力国际大厦已经过验收，不符合法律规定的竣工验收单位的法定要件，本院不予采信。被告的决定书认定事实清楚，适用法律正确，证据确凿，程序合法。纵观全案，《建设工程质量管理条例》的立法本意是建设工程需经验收合格后，方可交付使用。建设工程没有经过竣工验收的，要责令建设单位补办验收手续；验收不合格就使用的，要责令停止使用，进行返修，重新组织验收。并视情节，对建设单位处以2%以上至4%以下罚款。情节的轻重如何认定，该条例并没有明确规定，因此，在审判实践中，主要还是对被处罚单位在责令整改上加大力度，不宜对其作出最高的法定罚款。处罚只是手段，不是目的。被告对原告作出3.9%的罚款虽然在法定幅度之内，但是，已近最高处罚，罚款金额过高，对原告显失公正。原审据此依照《建设工程质量管理条例》第十六条、第五十八条和《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、第（四）项的规定，判决：一、维持海口市城市管理行政执法局（以下简称市城管局）于2011年3月9日作出的HZ[2010]第09号处罚决定书的第1条处罚决定；二、变更上述行政处罚决定书的第2条处罚，改为对原告华亭嘉园公司按其建设位于海口市文华路兴力国际大厦建设工程合同价款人民币2536万元的2.5%处以罚款，计罚款金额为人民币63.4万元。案件受理费50元，由原、被告各负担25元。
　　上诉人华亭嘉园公司不服原审判决，提起上诉，请求：撤销原审判决，判决撤销被上诉人对上诉人所作出的处罚决定。其事实与理由是：2011年3月18日被上诉人作出HZ[2010]第09号行政处罚决定书，上诉人不服该决定并提出申请复议，复议机关维持该决定。上诉人为此起诉至法院，原审法院作出了部分改判的判决书。但是，根据本案的实际情况及海口市的房地产现状，被上诉人作出的处罚决定仍然过高。为此上诉人请求二审法院撤销被上诉人的行政处罚决定书。上诉人在二审时还主张被上诉人不是《建设工程质量管理条例》规定的建设行政主管部门，也不是工程质量监督管理部门，不具有本案行政处罚主体资格。另外，上诉人认为不存在被上诉人作出的处罚决定中依据的名为《中华人民共和国建设工程质量管理条例》的法律法规，被上诉人作出的处罚决定没有法律依据。
　　被上诉人市城管局答辩称：一、一审判决及被上诉人作出的HZ[2010]第09号行政处罚决定书认定事实清楚、证据确凿。本案一审证据已充分证明上诉人在建设兴力国际大厦过程中，在项目仅主楼完工、副楼尚未开工、报建批准的52893.5平方米建筑面积尚未全部建成、项目尚未整体竣工，不具备法定的竣工验收条件，无法组织合法有效的竣工验收的情况下，就将该项目主楼交付使用（上诉人住所也在该楼）。上诉人一审庭审也对上述事实予以确认，其上诉状对一审认定的上述事实也没有提出异议。因此，上诉人确实存在未经竣工验收擅自将所建的兴力国际大厦房屋交付使用的行为，一审判决及被上诉人作出的HZ[2010]第09号行政处罚决定书均认定事实清楚、证据确凿。二、被上诉人所作出的HZ[2010]第09号行政处罚决定书量罚适当，合法有据。《建筑法》第61条、《建设工程质量管理条例》第16条均规定：“建设工程竣工经验收合格后，方可交付使用。未经验收或验收不合格的，不得交付使用”。上诉人建设的兴力大厦尚未竣工，更未经竣工验收即擅自交付使用，其行为明显违反上述法律的规定。《建设工程质量管理条例》第58条规定：建设单位有未组织竣工验收擅自交付使用之违法行为的，责令改正，处工程合同价款2%以上4%以下的罚款。据此，被上诉人按该工程合同价款2536万元的3.9%对上诉人处以98.9万元的罚款，完全在法定的处罚幅度内，处罚符合法律规定，量罚适当。上诉人上诉称“根据本案的实际情况及海口市的房地产现状，被上诉人作出的处罚过高”，其观点错误。兴力国际大厦这样的建筑项目的使用年限都很长，如果工程质量的诸多细节中有哪一项做得不到位，在长达数十年的使用期限中很有可能因为某一质量问题酿成大祸。竣工验收是对建筑项目是否符合规划设计要求以及建筑施工、设备安装质量是否合格所进行的全面检验，是在建筑项目交付使用前主管部门参与并监督各相关单位对工程项目地基基础、附属设施、主体结构、屋面防水、外墙面的防渗漏、供热与供冷系统、电气管线、给排水管道、消防、人防、绿化、规划等各方面的验收，经主管部门依法确认工程各方面质量都完全合格才能将建筑工程交付使用。如果不经合法的竣工验收即交付使用，上述各方面建筑工程质量根本无法得到保障，当然无法保证诸多百姓的生命健康和巨额财产权益的安全。兴力国际大厦是建在人群密集区域的高层建筑项目，使用的人群和周边的人群数以万计，若有质量隐患就可能造成群体性重大伤亡事故和巨额财产损失。上诉人在该项目未经竣工验收的情况下就擅自将主楼交付使用的行为是非常严重的违法行为，纵容该行为将无法保证诸多百姓的生命健康和巨额财产权益的安全，并有可能导致重大人身财产损害的安全事故。近年来，房地产市场、建筑市场发展非常迅猛，城市建设日新月异，而各种违法违章建筑行为也层出不穷、屡禁不止，开发商为牟取不法利益，未经竣工验收就将房屋交付使用的情况也逐渐增多，隐藏着大量建筑质量安全隐患和风险。全国各地因工程质量引起的案例层出不穷，严重危及了广大人民群众生命财产安全。上诉人在起诉状中也说到“其他房地产企业的行为往往要严重的多”。正因为如此，在目前这种情况下，为了竣工验收制度能落到实处，建设工程项目质量和人民生命财产安全得到保障，杜绝开发商为牟取不法利益而以身试法的念头，在处理上诉人此类严重违反竣工验收制度的违法行为时，唯有对其处罚时力度适当，增加其违法成本，使其违法无利可图，方能令其引以为戒，起到以儆效尤的作用。因此，被上诉人按该工程合同价款的3.9%对上诉人处以罚款，既未顶格，也不过重，完全在法定的处罚幅度内，处罚合法有据，量罚适当。三、被上诉人作出HZ[2010]第09号行政处罚决定书的程序合法。被上诉人在立案后依法进行了调查取证，在核实上诉人的违法事实后，在处罚前依法向上诉人送达了行政处罚事先告知书，告知了上诉人享有的合法权利，上诉人也进行了陈述和申辩。因此，被上诉人作出的处罚程序合法。综上，被上诉人作出的HZ[2010]第09号行政处罚决定书认定事实正确、量罚适当、合法有据，处罚程序合法，本应予以维持。一审法院只是为了追求更好的处罚效果，才判决将原行政处罚决定中的罚款额度由合同价款的3.9%调整为接近法律规定下限的2.5%，其判决已充分照顾上诉人利益，体现了以人为本的司法理念。上诉人上诉请求撤销处罚决定，没有任何依据和道理，恳请依法驳回上诉。
　　上诉人提起上诉后，原审法院已将原审判决所列证据随卷移送本院。二审期间，上诉人、被上诉人均无新证据提交。
　　二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致。
　　在二审审理期间，被上诉人于2012年2月17日作出《关于补正〈行政处罚决定书〉笔误的通知》，通知称因打印笔误，HZ[2010]第09号行政处罚决定书中《中华人民共和国建设工程质量管理条例》补正为中华人民共和国国务院令第279号《建设工程质量管理条例》。被上诉人于同日将该通知送达给了上诉人。
　　本院认为，首先，关于被上诉人市城管局是否具有本案行政处罚主体资格的问题。经查，国务院法制办公室于2002年8月16日作出《关于在海南省海口市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函[2002]227号），同意海南省人民政府在海口市开展相对集中行政处罚权试点工作。海口市人民政府根据《中华人民共和国行政处罚法》等有关法律法规及上述复函的规定，制定了《海口市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》（2006年8月18日发布，同年9月1日实施，2010年12月14日修正），该办法第四条规定，城管执法部门集中行使市容环境卫生管理、城市规划管理、城市绿化管理、市政设施管理、建筑市场管理、燃气管理等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，及环境保护管理、公安交通管理、工商行政管理等方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权。根据上述规定，被上诉人市城管局具有本案行政处罚主体资格。
　　其次，经审理查明，兴力国际大厦主楼在交付使用时尚未经过竣工验收，违反了《建设工程质量管理条例》（中华人民共和国国务院令第279号）第十六条关于“建设工程经验收合格的，方可交付使用”的规定，被上诉人作出的HZ[2010]第09号行政处罚决定书对此事实认定清楚。《建设工程质量管理条例》第五十八条规定，建设单位有未组织竣工验收，擅自交付使用的行为的，责令改正，处工程合同价款2%以上4%以下的罚款。该条款虽然对建设单位竣工验收中不规范行为进行了处罚规定，但对于罚款所依据的情节轻重标准未作明确规定，而从该条例的立法本意理解，处罚不是最终目的，而是作为敦促被处罚单位加大整改力度的手段。被上诉人对上诉人处以工程合同价款3.9%的罚款虽然亦是在上述规定的幅度内，但已接近顶格，相对本案情节而言，该处罚幅度过高，有失公正，原审判决因此予以变更，将罚款降低为2.5%并无不当，应予维持。
　　另外，关于上诉人所主张的被上诉人作出的行政处罚决定没有法律依据的问题。经查，被上诉人在其作出的行政处罚决定书中虽然将所适用的法规名称写为“《中华人民共和国建设工程质量管理条例》”，但其所适用的法规条款序号、所引用的法规条款内容均与《建设工程质量管理条例》（中华人民共和国国务院令第279号）的相关条款序号和内容相一致，被上诉人在一审时亦将《建设工程质量管理条例》（中华人民共和国国务院令第279号）作为其作出具体行政行为的法律依据予以提交，由此可以认定被上诉人在行政处罚决定书中将《建设工程质量管理条例》（中华人民共和国国务院令第279号）的名称错误写成了“《中华人民共和国建设工程质量管理条例》”，被上诉人在二审期间也已自行对此笔误进行了补正，因此，本院认为被上诉人作出的处罚决定书虽然对所适用的法律法规名称书写有误，但并不是没有法律依据，上诉人的此项主张不能成立，本院不予支持。
　　综上所述，上诉人华亭嘉园公司的上诉主张理由不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，所做处理并无不妥，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
　　驳回上诉，维持原判。
　　本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人海南华亭嘉园实业有限公司负担。
　　本判决为终审判决。

　　
　　　　　　审　判　长 冯达升
　　　　　　审　判　员 温　方
　　　　　　代理审判员 何　芳
　　　　　　二○一二年二月二十三日
　　　　　　书　记　员 黄清海