海口市琼山区龙塘镇龙光村民委员会玉璜村民小组等与海口市琼山区人民政府土地权属确认纠纷上诉案

海口市琼山区龙塘镇龙光村民委员会玉璜村民小组等与海口市琼山区人民政府土地权属确认纠纷上诉案



海南省高级人民法院
行政判决书

　　　　　　　　　
　　　　　　
(2012)琼行终字第11号


　　上诉人（原审原告）海口市琼山区龙塘镇龙光村民委员会玉璜村民小组。
　　法定代表人胡献忠，该村民小组组长。
　　委托代理人胡献贵。
　　委托代理人何道宽，海南京园律师事务所律师。
　　上诉人（原审原告）海口市琼山区龙塘镇龙富村民委员会玉胡村民小组。
　　法定代理人胡国槐，该村民小组组长。
　　委托代理人马相龙，海南大弘律师事务所律师。
　　委托代理人孙维，海南大弘律师事务所律师助理。
　　被上诉人（原审被告）海口市琼山区人民政府。
　　法定代表人田丽霞，该区区长。
　　委托代理人邢益就，海南玉润律师事务所律师。
　　委托代理人陈言广，海南玉润律师事务所实习律师。
　　原审第三人海口市琼山区龙塘镇龙塘社区居民委员会永巩村居民小组。
　　法定代表人王会兴，该村民小组组长。
　　委托代理人周复奠。
　　委托代理人黄翠霞，海南宝岛律师事务所律师。
　　上诉人海口市琼山区龙塘镇龙光村民委员会玉璜村民小组（以下简称玉璜村民小组）、海口市琼山区龙塘镇龙富村民委员会玉胡村民小组（以下简称玉胡村民小组）因其诉被上诉人海口市琼山区人民政府（以下简称琼山区政府）及原审第三人海口市琼山区龙塘镇龙塘社区居民委员会永巩村居民小组（以下简称永巩村居民小组）土地权属确认纠纷一案，不服海南省海口市中级人民法院（2011）海中法行重字第4号行政判决，分别于2011年12月1日、2日通过原审法院向本院提起上诉。本院于2011年12月29日立案受理后，于2012年1月4日依法组成合议庭，于2012年1月16日公开开庭审理了本案。上诉人玉璜村民小组的法定代表人胡献忠及其委托代理人胡献贵、何道宽，玉胡村民小组的委托代理人马相龙，被上诉人琼山区政府的委托代理人邢益就，原审第三人永巩村居民小组的委托代理人周复奠、黄翠霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
　　本案被诉具体行政行为是琼山区政府于2010年9月30日根据永巩村居民小组的申请，作出琼山府〔2010〕147号《土地权属争议处理决定》（以下简称147号《处理决定》）的行为。该《处理决定》对位于海口市琼山区龙塘镇南渡江东岸，地名为“北马坡”，东至龙塘搬运站和垃圾场，南至北潭田圯至美蒙田圯，西至沙质土地，北至龙塘中学林场路，面积为126.34亩的争议土地作出如下处理决定：1、北马坡126.34亩土地属农民集体所有地；2、北马坡126.34亩土地，归永巩村居民小组所有；3、对于该块争议地里所有外村人的旧坟，每个旧坟必须留出长5米、宽3米的长方形坟地，永巩居民在使用该块土地时，不能占过这个规定界限，防止毁坏旧坟。
　　原审判决查明：争议地位于海口市琼山区龙塘镇南渡江东岸，地名“北马坡”，面积126.34亩。争议地东至龙塘搬运站和垃圾场，南至北潭田圯至美蒙田圯，西至沙质土地，北至龙塘中学林场路。在土改、“四固定”时期和海南省土地确权时期，政府均没有将争议地划归任何一方。自上世纪六十年代起，永巩村居民小组就在争议地上耕作。1982年，农村经营体制改革后，永巩村居民小组的周复兴、周家儒、周家燕、周家骥、周复强、周承焕、周复端、周家贵和周承庆等村民在争议地上种植木麻黄树、桉树和相思树。其中，部分树木系与云龙镇谭连村占尊存联营种植。八十年代，永巩村居民小组村民还在争议地上与他人联营创办陶器厂，以及出借土地给他人办砖瓦厂。1986年，龙富大队机耕时侵入争议地，永巩村居民小组村民予以制止，引发争议。时任龙塘公社党委书记的张德聪曾亲自带队到场处理该争议。该争议解决后，各方均按各自的界线进行生产经营。2005年9月，永巩村居民小组村民将在争议地上种植的林木砍伐出售。之后，永巩村居民小组对争议地进行机耕平整，遭到玉璜村民小组和玉胡村民小组阻拦，遂引发本案争议。2005年10月8日，永巩村居民小组就争议地提出土地权属申请，琼山区政府受理后，玉璜村民小组和玉胡村民小组分别于2005年12月9日、2006年7月22日单独和联合作出答辩。之后，琼山区政府依职权进行调查取证，通知当事人指界，组织当事人进行公开听证，听取各方的陈述、辩解和意见，并于2006年12月21日、2009年1月5日和2010年6月22日召开三次调处会进行调解，未果。2010年9月30日，琼山区政府作出147号《处理决定》。玉胡村民小组和玉璜村民小组不服，分别于2010年12月13日和2010年12月16日向海口市人民政府申请行政复议。2011年2月20日，海口市人民政府作出海府复决[2011]2、3号《行政复议决定》，维持147号《处理决定》。玉璜村民小组和玉胡村民小组仍然不服，遂提起本案诉讼。两村民小组在起诉时，均同时请求撤销复议决定，但经该院告知《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十三条第一款“复议决定维持原具体行政行为的，人民法院判决撤销原具体行政行为，复议决定自然无效”的规定后，均明确表示撤回撤销复议决定的诉讼请求。另查明，“北马坡”与“白马坡”不是同一地块。玉璜村民小组和玉胡村民小组在争议地外，拥有“北马坡”的其他土地。玉璜村民小组胡献佩、胡献璋、胡献忠的《农村土地承包经营权证》，以及吴玉英、胡献璋、胡献佩、胡献忠的《海南省家庭承包耕地合同》中，均同时载有“北马坡”与“白马坡”的地块，而上述承包人均未在争议地内耕作。玉璜、玉胡两村民小组共同经营的胡家社农场、码头和石灰厂均不在争议地内。玉璜村民小组的《承包土地造林合同》，发包土地的地名为“白马坡”和“面堂坡”。玉璜村民小组向肖文利发包土地《合同》中的土地，已被肖文利用竹木围起，不在争议地范围内。玉璜村民小组与李道德的《土地承包合同》，发包土地的地名为“城头坡”，且被承包人李道德用铁线围起，不在争议地范围内。经现场勘查，争议地上没有玉胡村民小组照片所示的房屋遗址。争议地的现状为：整块争议地上，基本为树林所覆盖。主要生长的树种为相思树、木麻黄树和桉树，其间杂生着灌木丛及竹子。在树林间，存有云龙镇谭连村占道政的房子及其所建的砖瓦厂遗址、永巩村居民小组出借土地给另一人建设的另一座砖瓦厂遗址，以及玉璜村民小组的一座祖坟、永巩村居民小组出让土地给他人所建的一座坟墓、永巩村居民小组居民周复奠的母亲及爷爷的坟墓和零星散落的一些其他坟墓。
　　原审法院认为：玉璜、玉胡两村民小组均主张在龙塘镇南渡江东岸“北马坡”126.34亩争议土地上有其部分使用的土地，包括码头、石灰厂及发包地等，以及两村民小组所建的胡家社农场也在该争议地的事实，通过现场勘查并结合两村民小组所举证据，均不能证实上述地块在本案争议地范围内。胡家社农场已由两村民小组主张距离争议地较远的其他土地权属。因此，玉璜、玉胡两村民小组所举证据均不能充分证明其在争议地上耕作、经营的事实。永巩村居民小组在争议地上采伐林木的事实及其在争议地留存的建厂遗址，有海南省育林基金征收票据、缴款书、林木采伐申请书、审批表及林木采伐许可证以及现场指证，可以充分证实永巩村居民小组对争议地长期使用的事实。因此，琼山区政府作出147号《处理决定》，具有事实根据。琼山区政府受理永巩村居民小组的申请后，经送达申请书副本，开展调查取证，通知当事人指界，组织当事人进行公开听证，听取各方的陈述、辩解和意见，召开调处会进行调解，并在未能调解成功的情况下，作出147号《处理决定》，程序并无不当。琼山区政府根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第六条第三款、第七条和第二十六条第二款的规定，处理本案争议，符合本案实际情况，适用法律法规正确。综上所述，玉璜村民小组和玉胡村民小组的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，应予驳回。遂依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回玉璜村民小组和玉胡村民小组的诉讼请求，案件受理费50元由玉璜村民小组负担25元，玉胡村民小组负担25元。
　　玉璜村民小组上诉称：1、琼山区政府于2004年10月18日先到争议地勘查并制作争议地附图，两年之后的2006年11月10日才组织各方当事人对争议地指界，违反了先调查指界才绘制争议地附图的法定程序。琼山区政府确认争议地权属过程中未依法制作《土地权属界线核定书》，并由各方当事人签字盖章确认争议地的四至、界址及界线，剥夺了玉璜村民小组的异议权和要求重新核定争议地权属界线的权利。琼山区政府采用其于2004年10月18日自行制作没有坐标点的争议地附图作为划分争议地界限的唯一依据，并用该图来取代《土地权属界线核定书》，导致本案争议地的地名、四至范围及相邻方名称发生错误，进而将玉璜村民小组和玉胡村民小组集体所有的部分土地作为争议地全部确权给永巩村居民小组所有。因此，琼山区政府作出的147号《处理决定》严重违反法定程序，依法应予以撤销，原审判决认为147号《处理决定》程序合法显属错误。2、玉璜村民小组原审中提交了充分的证据证明争议地的历史名称为“白马坡”，而原审判决却认定争议地的唯一地名名称为“北马坡”是错误的。原审判决认定争议地“东至龙塘搬运站和垃圾场，南至北潭田圯至美蒙田圯，西至沙质土地，北至龙塘中学林场路”，与琼山区政府提交的争议地附图标注的四至、范围、相邻方名称不一致。原审判决认定永巩村居民小组自上世纪六十年代起至2005年9月期间在争议地上长期从事耕作、联营种植树木、创办陶瓷厂、出借土地给他人办砖厂等使用全部争议地，缺乏相关证据给予充分证明。玉璜村民小组向原审法院提交的证据可充分证明争议地内约有50亩的土地系玉璜村民小组长期使用并享有土地权属权益的事实。因此，147号《处理决定》和原审判决对争议地的名称、四至范围、相邻方名称以及各方当事人实际使用争议地的位置、方向、亩数等，均存在认定事实不清的情形。3、琼山区政府适用《海南省土地权属确定与争议处理条例》第六条第三款、第七条和第二十六条第二款的规定作出147号《处理决定》，存在适用法律错误的情形。首先，永巩村居民小组只是对约20亩的争议地长期使用和享有权属，琼山区政府却无视玉璜村民小组对约50亩的争议地长期使用耕作并享有权属的事实，依照上述《条例》第六条的规定将全部争议地确权给永巩村居民小组不当。其次，琼山区政府适用上述《条例》第七条不明确具体，属于适用法律错误的表现。最后，由于琼山区政府对本案事实的认定存在事实不清、证据不足的情形，其适用上述《条例》第二十六条第二款的规定作为确权依据不当。综上，请求二审法院依法撤销原审判决，撤销147号《处理决定》，由琼山区政府承担一、二审案件受理费。
　　玉胡村民小组上诉称：1、原审判决认定玉璜村民小组和玉胡村民小组不能举证证明在争议地范围内使用过部分土地是错误的。147号《处理决定》同样无视争议地在1986年间各方当事人发生纠纷时，有部分土地划归龙富大队使用的事实。原审中，琼山区政府列举的林木采伐申请书和审批表只能证实永巩村居民小组的周承焕等九位村民种植的林木面积共计66亩，而本案争议的土地是126.34亩，琼山区政府不能说明多出来的60.34亩土地的权属。争议地在确权过程中所进行的三次调解都是龙塘镇政府组织的，琼山区政府并没有参与，这就说明琼山区政府是在没有作任何调查、处理的情况下作出147号《处理决定》，显然违反了《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定。因此，原审判决对本案事实的认定不清。2、原审判决应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项的规定，撤销琼山区政府作出的147号《处理决定》，支持玉胡村民小组的诉讼请求。综上，请求二审法院撤销原审判决，依法改判，支持玉胡村民小组的一审诉讼请求，一、二审案件受理费由琼山区政府负担。
　　被上诉人琼山区政府辩称：1、原审判决认定的本案事实清楚，有充分确实的证据证明。2、琼山区政府依据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第六条第三款、第七条及第二十六条第二款的规定作出147号《处理决定》正确，原审判决依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》的有关规定维持147号《处理决定》，适用法律、法规正确。3、147号《处理决定》认定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确。玉璜村民小组和玉胡村民小组的上诉理由不成立，依法应予驳回。
　　原审第三人永巩村居民小组述称：1、本案争议地的附图确实于2006年制作，只是政府部门在套用、截取2004年全海口市统一土地确权时电脑保存的地图时未将时间更改，才出现争议地附图上显示的时间是2004年的问题，但各方当事人均未提出异议并在附图上签字盖章确认，此外调查组组织争议的三方当事人制作了指界笔录。可见，琼山区政府的上述行为程序合法，其作出的147号《处理决定》符合法定程序，原审判决认为147号《处理决定》程序合法是正确的。2、原审判决认定事实清楚，证据充分，玉璜村民小组和玉胡村民小组的诉讼请求毫无事实根据。争议地的地名就是“北马坡”，永巩村居民小组自上世纪六十年代起至2005年9月期间在争议地上长期耕作、联营种植树木、创办陶瓷厂、出借土地给他人办砖厂等全部符合客观事实。3、琼山区政府依据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第六条第三款、第七条及第二十六条第二款的规定作出147号《处理决定》，适用法律、法规正确，玉璜村民小组和玉胡村民小组的诉讼请求及理由毫无法律依据，原审判决驳回其诉讼请求符合法律规定。综上，玉璜村民小组和玉胡村民小组的诉请事实理由均不成立，依法应予以驳回。
　　琼山区政府根据本院2012年1月16日开庭审理本案时的要求，于2012年2月14日制作了争议地的坐标套图，该图的四至、范围、面积与琼山区政府在原审中提交的争议地附图一致。经质证，玉璜村民小组和玉胡村民小组不认可上述坐标套图，永巩村居民小组则表示无异议。尽管玉璜、玉胡村民小组不认可上述坐标套图，但由于并未能提供出相反的证据，故本院对该坐标套图的效力予以认定。上诉人玉璜村民小组上诉称原审判决所认定的争议地的四至、范围和相邻方与琼山区政府提交的争议地附图所标注的四至、范围和相邻方不一致。经查，原判认定争议地东至龙塘搬运站和垃圾场，南至北潭田圯至美蒙田圯，西至沙质土地，北至龙塘中学林场路，与琼山区政府提交的争议地附图所标注的东至龙塘搬运站和垃圾场，南至北潭田肚和老土桥，西至美蒙沟和玉璜村民小组用地，北至龙光村民委员会用地和牛车路确实不一致。鉴于琼山区政府提供的争议地附图不仅经过了坐标定位，而且经过了玉璜、玉胡两村民小组和永巩村居民小组及其代表的指界确认。因此，争议地的四至、范围及相邻方应以该图的标注为准。原判关于争议地四至、范围及相邻方的认定确有错误，本院予以纠正。此外，147号《处理决定》所认定的争议地的四至同样为东至龙塘搬运站和垃圾场，南至北潭田圯至美蒙田圯，西至沙质土地，北至龙塘中学林场路。鉴于前述，这一认定亦属有误。二审中，永巩村居民小组向法庭提交了一份海口市琼山区龙塘镇人民政府的《证明》，证明永巩村居民小组原名称为“海口市琼山区龙塘镇龙塘居民委员会永巩居民小组”，于2011年5月24日改为现名称。经质证，玉璜和玉胡村民小组对上述《证明》无异议。
　　2012年2月14日，本院组织各方当事人按争议地示意图所示范围，对争议地现场进行了勘查，查看了争议地的现状和使用情况。争议地中间有两条从南到北的乡村公路，一条通往潭莲村民小组，一条通往岭脚村民小组。争议地内混杂有成片的相思、木麻黄、小叶桉等树木。上述两条公路之间有云龙镇潭莲村的占道政留下的四间废弃的一层石瓦房。争议地的西南面以美蒙沟的上游为界，西面的界线以美蒙沟的走向为界，西北面有美蒙沟入南渡江的出口，东北面有南渡江搞水利取土留下的土坑，东北角有一片相思、木麻黄、小叶桉等树木混杂的树林。争议地内未见玉璜村民小组的胡献忠、胡献璋、胡献佩、胡修绅、吴玉英等村民承包地等。
　　本院查明的其他事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
　　本院认为：本案争议的焦点是琼山区政府作出147号《处理决定》的行为是否合法，即147号《处理决定》有无事实和法律依据，程序是否合法。
　　首先，争议地在土改、“四固定”时期均没有确定给任何农村集体组织所有。无论是玉璜村民小组、玉胡村民小组，还是永巩村居民小组都没有土改及“四固定”时期即享有争议地权属的相应证据，三方当事人也未能提交证据证明自《六十条》实施前一直使用争议地至申请确权或土地权属发生争议时的事实。琼山区政府正是基于上述情况并在认定争议地属于农村集体所有土地的基础上，按照涉案各方当事人使用争议地的历史和现状等具体情况来确认争议地的权属。根据查明的本案事实，玉璜村民小组和玉胡村民小组主张在争议地范围内有其建的码头、石灰厂、“胡家社农场”、对外发包争议地、承包耕作地等事实均不成立，所举证据也不能证实在争议地上耕作、经营的事实。结合永巩村居民小组所举证据和法庭调查查明的事实，可以认定永巩村居民小组在争议地上长期种植采伐林木、创办陶瓷厂、砖瓦厂以及出借土地给他人使用的事实成立。因此，琼山区政府作出147号《处理决定》，将“北马坡”126.34亩土地确定给永巩村居民小组所有，有事实依据。尽管147号《处理决定》有关争议地的四至、范围和相邻方的认定有误，但并未影响到对争议地的确权。原判关于争议地的四至、范围和相邻方的认定尽管错误，但未影响到判决结果。故玉璜村民小组以此为由主张撤销原审判决和147号《处理决定》的意见不能得到支持。
　　其次，琼山区政府受理永巩村居民小组的土地确权申请后，依照相关法律法规的规定，进行了调查取证、通知当事人指界，并组织公开听证听取各方当事人的陈述、辩解和意见，最后还召开调处会进行调解，在多次调解均未成功的情况下，才作出147号《处理决定》。玉璜村民小组上诉称琼山区政府绘制的争议地附图时间错误、本案没有《土地权属界线核定书》等因而确权程序违法。经查，琼山区政府绘制争议地附图的落款时间确为2004年10月18日，早于永巩村居民小组申请确权的2005年10月8日，但玉璜村民小组、玉胡村民小组、永巩村居民小组均在该争议地附图上加盖了公章，三方当事人的代表亦在该争议地附图上签名确认了争议地的四至、范围和面积等。因此，该争议地附图虽然落款时间在永巩村居民小组申请确权之前，但并不影响其效力，不能由此认定147号《处理决定》程序违法。琼山区政府对争议地确权时尽管没有制作《土地权属界线核定书》，但其于2010年11月10日组织玉璜村民小组、玉胡村民小组及永巩村居民小组的代表对争议地进行指界，形成了《土地权属争议现场指界笔录》，结合上述争议地附图可以确认争议地的四至、范围和面积等。玉璜村民小组、玉胡村民小组以琼山区政府未制作《土地权属界线核定书》为由主张琼山区政府作出147号《处理决定》程序违法，不能得到支持。玉胡村民小组上诉称三次调解都是龙塘镇政府组织的，琼山区政府没有参与，因而本案争议地确权程序违法。经查，龙塘镇政府是琼山区政府的下级机关，其与琼山区政府下属的国土部门受琼山区政府的指派一同调解争议地纠纷并不违反法律法规的规定。玉胡村民小组以此为由主张琼山区政府的土地确权程序违法，亦不能得到支持。
　　第三，《海南省土地权属确定与争议处理条例》第六条第三款规定：村农民集体所有的土地，除有证据证明属于国家或者其他农民集体所有的以外，按目前该村农民集体实际使用的土地确定所有权；第七条第二款第（二）项规定：申请土地确权前已经发生争议的，根据争议各方使用争议地的使用现状、使用时间长短、生产活动习惯、人口数量、人均拥有的土地数量、距离远近等具体情况，确定各方土地所有权；第二十六条第二款规定：对土地权属争议一方或者双方均无法提供前款规定的书面证据的，应当以查明的争议土地的历史使用情况和使用现状，根据有关法律、法规和本条例规定，作为确定土地权属的依据。结合本案事实，琼山区政府作出的147号《处理决定》并不违反上述规定。因此，147号《处理决定》不存在适用法律错误的问题。玉璜村民小组和玉胡村民小组关于147号《处理决定》和原审判决适用法律错误的上诉意见不成立。
　　综上，琼山区政府作出147号《处理决定》有事实依据，程序亦无不当。原审判决认定案件基本事实清楚，适用法律正确，判决驳回玉璜、玉胡两村民小组的诉讼请求并无不当。上诉人玉璜村民小组和玉胡村民小组的上诉请求及理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
　　驳回上诉，维持原判。
　　二审案件受理费50元由上诉人海口市琼山区龙塘镇龙光村民委员会玉璜村民小组、海口市琼山区龙塘镇龙富村民委员会玉胡村民小组各负担25元。
　　本判决为终审判决。

　　
　　　　　　审　判　长　王　鉴
　　　　　　代理审判员　冯　坤
　　　　　　代理审判员　赵道远
　　　　　　二○一二年三月二日
　　　　　　书　记　员　麻红丽