杨新杰诉郑州市人民政府郑政不予受理行政复议申请决定纠纷案

杨新杰诉郑州市人民政府郑政不予受理行政复议申请决定纠纷案



河南省郑州市中级人民法院
行政判决书

　　　　　　
(2011)郑行初字第217号


　　原告杨新杰。汉族。
　　委托代理人范俊霞，大沧海律师事务所律师。
　　被告郑州市人民政府。
　　法定代表人马懿，市长。
　　委托代理人吴燕平。郑州市人民政府工作人员。
　　委托代理人王华杰。郑州市人民政府工作人员。
　　第三人郑春红。汉族。
　　委托代理人徐天笙。汉族，系第三人之夫。
　　委托代理人杨会永。汉族。
　　原告杨新杰不服被告郑州市人民政府郑政（不受复决）字（2009）12号不予受理行政复议申请决定，向本院提起诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告杨新杰的委托代理人范俊霞，被告郑州市人民政府的委托代理人吴燕平、王华杰，第三人郑春红及其委托代理人徐天笙、杨会永到庭参加诉讼，现本案已审理终结。
　　被告郑州市人民政府于2009年7月17日作出郑政（不受复决）字（2009）12号《不予受理行政复议申请决定书》，认为杨新杰不服登封市人民政府颁发登宅集用（2009）第00181号集体土地使用证，于2009年7月16向市政府提出的复议申请，因杨新杰提交的证据材料不能证明登封市人民政府颁证行为侵犯其何种合法权益，不能证明被申请的具体行政行为与其存在利害关系，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项关于受理条件的规定，依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，决定对杨新杰的复议申请不予受理。
　　被告在举证期内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：一、杨新杰提出行政复议申请时提交的书面材料1、行政复议申请书，2、证据，包括登宅集用（2009）第00181号集体土地使用证、1997年5月2日登封市嵩阳路办事处第六居民委员会向杨新杰开具的1500元空地款收据、1999年1月27日杨新杰向安新民（敏）借款25000元的借条、登封市人民法院（2009）登民一初字第319号民事判决。上述证据证明杨新杰提供的证据不能证明其与登封市政府的颁证行为有联系，更不存在利害关系。二、郑政（不受复决）字（2009）12号《不予受理行政复议申请决定书》和送达回证，证明被告依法作出了不予受理行政复议申请决定并向原告送达。
　　原告杨新杰诉称：1997年5月，原告经向登封市西关八组申请，并缴纳了1500元空地使用费后，取得了该组位于少室路北段12巷（即原告老宅基）西边的一片宅基地使用权。由于种种原因，该宅基地一直没有申办正规的报批手续，也没有进行开发建设，但村民组和村规民约均认可原告对该宅基地的使用权。2001年4月，原告因经济困难，曾经将该宅基地使用权转让给安新敏，后因该转让行为违反法律强制性规定，被登封市人民法院（2009）登民一初字第319号民事判决依法认定无效。因此，该宅基地的使用权依法仍应归原告所有。但是，2009年登封市人民政府无视此基本事实，为第三人郑春红颁发登宅集用（2009）第00181号集体土地使用证，确认第三人对该处宅基享有使用权。该行为损害了原告的合法权益，原告不服，立即向被告提出行政复议申请。2009年7月17日，被告作出12号不予受理行政复议决定，认定原告不能证明登封市人民政府的颁证行为与原告有利害关系，故不予受理。原告认为：自己虽没有将该宅基地的正规使用手续依法办理完毕，但是，原告有充分证据能够证明自己与该宅基地的使用权有一定利害关系。被告作出的12号不予受理行政复议决定没有任何事实根据，应予以撤销。因该不予受理行政复议决定没有告知原告法定起诉期限，依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第41条的规定，应适用2年的诉讼时效。故原告依法提起诉讼。
　　请求依法撤销被告郑州市人民政府于2009年7月17日作出郑政（不受复决）字（2009）12号不予受理行政复议申请决定；判令被告承担本案诉讼费用。
　　原告提供的证据有：1、郑政（不受复决）字（2009）12号不予受理行政复议申请决定书，证明被告收到原告的行政复议申请后，于2009年7月17日作出决定，对原告的复议申请不予受理；2、登封市人民法院（2009）登行初字第33号行政判决及登封市人民政府2010年2月7日的行政上诉状，证明被告作出郑政（不受复决）字（2009）12号不予受理行政复议申请决定书记载的内容，被登封市人民政府作为不服登封市人民法院（2009）登行初字第33号行政判决提出上诉的重要理由；3、证人何万年2009年7月28日证言一份，证明原告所提交的97年5月2日收款收据的形成原因，并与该收据一起印证原告对本案争议土地的权利系从土地所有人处合法取得。
　　被告郑州市人民政府答辩称：一、原告申请复议时提供的证据不能证明登封市人民政府为郑春红颁发土地使用权证的具体行政行为有关联。杨新杰提供的证据一不能证明杨新杰主张的宅基地与郑春红土地使用证上登记的土地是同一土地；二不能证明杨新杰对郑春红土地使用证上登记的土地享有权利；三杨新杰提供一审民事判决，其认定的事实不能采信。由此，原告杨新杰与登封市人民政府的颁证行为没有任何关联。
　　二、原告杨新杰与登封市人民政府的颁证行为没有利害关系，其复议申请依法不应受理。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定了行政复议案件的受理条件，该条第二项规定“申请人与具体行政行为有利害关系”。判断申请人利益与具体行政行为的关联度应考虑到，一该利益是行政法律范畴内应受到保护的利益，而不是事实利益；二当事人受到侵犯的利益须与具体行政行为具有法律上的直接充分关系。本案中，原告杨新杰首先没有证据证明其与登封市政府的颁证行为有关联，其次即便有关联，其当初买卖宅基地是出于自愿并获得对价，不存在利益被侵害的情形。
　　综上，原告杨新杰与登封市人民政府的颁证行为无联系，更不存在利害关系，不符合行政复议案件的受理条件，依法应予驳回，请求法院驳回原告的起诉。
　　第三人郑春红答辩称：原告杨新杰对案件涉及的集体土地不享有任何集体土地使用权，登封市政府对郑春红颁发集体土地使用证的行为没有侵犯其合法权益，郑州市人民政府不受理其行政复议申请符合法律规定。一、原告所提供的证据不能证明其对本案涉及的集体土地享有合法的土地使用权。根据最高人民法院行政诉讼司法解释第27条，原告有责任证明起诉符合法定条件，即证明一，其具有合法权益；二，其合法权益受到行政行为侵害。同时，该司法解释第16条规定，农村土地承包人等土地使用权人对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服，可以自己的名义提起诉讼。因此，原告需要证明两项内容：第一，他享有集体土地使用权；第二，行政机关处分了他使用的集体土地。但是，根据本案相关证据，原告杨新杰对本案涉及的集体土地不享有任何集体土地使用权，登封市政府的颁证行为没有侵害其使用的集体土地，其与登封市政府的颁证行为不具有法律上的利害关系。
　　集体土地使用权是农村集体经济组织及其成员以及符合法律规定的其他组织和个人在法律规定的范围内对集体所有的土地享有的用益物权，并非通过合同形成的债权。根据司法解释第16条等相关规定，只有这种用益物权性质的集体土地使用权受行政机关影响，才形成法律上的利害关系，相关权利人才能以此提起行政诉讼。
　　1997年5月2日，杨新杰向嵩阳办事处第6居委会缴纳1500元空地款，构成土地租赁合同，享有一定时间内的土地承租权，这是一种债权。因而原告只能证明他曾经与村委存在合同债权关系，而非物权关系。更重要的是，2001年4月23日，原告杨新杰与安新敏签订“宅基地转让协议”，土地价款3万元，该土地归安新敏使用，这样该土地承租权转归安新敏享有，杨新杰对该土地的租赁权完全消灭。随后，安新敏将土地退还集体土地所有人——西关村第8村民组。至此，杨新杰不再享有任何该土地上的合法权益，与本地块没有任何法律关系。
　　二、第三人郑春红依法获得了该集体土地使用权。2001年12月10日，西关村第8村民组与郑春红签订“土地调整协议书”，将安新敏返还的土地调整给郑春红使用，并由郑春红向安新敏支付补偿款2.8万元。郑春红依法从该土地所有人处取得土地使用权，并依法向登封市政府申请办理集体土地使用证，依法获得了集体土地使用权。
　　三，登封市政府土地登记行为没有侵犯杨新杰的合法权益。根据上述事实和理由，登封市政府给郑春红颁发土地证涉及的集体土地权属清楚、无争议。该集体土地所有权归西关村第8村民组，村民组将该土地调整给郑春红使用，对此原告杨新杰不享有任何法律权益。登封市政府的土地登记行为也不可能侵害杨新杰的合法权益。土地登记行为也是完全合法的，符合国土资源部《土地登记办法》的相关规定。
　　综上，郑州市人民政府认定杨新杰与案件不存在利害关系，因而不予受理其行政复议申请的决定是完全正确、合法的，请求法院予以维持。
　　第三人郑春红提供的证据有：1、杨新杰与安新敏签订的土地使用权转让协议，证明杨新杰把涉案土地的使用权协议转让给安新敏；2、村民组与郑春红签订的土地调整协议，证明安新敏把土地返还给村民组，村民组又将土地使用权转让给郑春红。
　　综合各方的质证意见，本院对以下证据作如下确认:对被告提供的证据，原告及第三人对其真实性、合法性、关联性均无异议，可以证明杨新杰向被告提起复议申请时提供的证据材料及被告作出不予受理复议申请决定并向原告送达的事实，依法应予采信。
　　对原告提供的证据1，各方均无异议，应予采信；对原告提供的证据2、3，被告及第三人均认为与本案无关。本院认为：证据2可以证明杨新杰不服登封市人民政府为第三人颁发登宅集用（2009）第00181号集体土地使用证，在向市政府申请行政复议被决定不予受理之后，向登封市人民法院提起行政诉讼，一审终结后，登封市人民政府上诉，我院二审撤销原判，发回重审的事实。对原告提供的证据3，因系被告作出不予受理行政复议申请决定后才形成，且该证据应为杨新杰诉登封市人民政府土地颁证行政诉讼案件审查的对象，与本案争议的焦点问题缺乏关联性，本院不予采信。
　　对第三人提供的证据1、2，原告认为土地使用权转让协议已被登封市人民法院生效判决确认无效，土地调整协议与真实情况不符，不存在安新敏将土地交还村组，再由村组调整给郑春红的事实，实际上安新敏是直接把土地交给郑春红；被告认为第三人提供的证据与本案无关。本院认为，第三人提供的证据未在行政复议时向复议机关提供，且该证据应为杨新杰诉登封市人民政府土地颁证行政诉讼案件审查的对象，与本案争议焦点缺乏关联性，本院不予采信。
　　经审理查明：2009年7月16日，原告杨新杰向被告郑州市人民政府提出行政复议申请，要求郑州市人民政府撤销登封市人民政府为第三人郑春红颁发的登宅集用（2009）第00181号集体土地使用证。7月17日，郑州市人民政府作出郑政（不受复决）字【2009】12号不予受理行政复议申请决定书，以杨新杰提交的证据材料不能证明登封市人民政府颁证行为侵犯其何种合法权益，不能证明被申请的具体行政行为与其存在利害关系为由决定对杨新杰的复议申请不予受理。7月20日，被告郑州市人民政府将该决定送达原告。原告杨新杰不服，于2011年6月7日向本院提起行政诉讼。
　　另查明，2009年7月23日，杨新杰不服登封市人民政府为郑春红颁发登宅集用（2009）第00181号集体土地使用证的具体行政行为，向登封市人民法院提起行政诉讼，要求撤销该集体土地使用证，2009年12月10日登封市人民法院作出（2009）登行初字第33号行政判决，以登封市人民政府颁证程序严重违法为由，撤销了登封市人民政府为郑春红颁发的集体土地使用证。登封市人民政府不服该一审判决，向本院提起上诉，本院于2011年5月31日作出（2010）郑行终字第100号行政裁定，认为该一审判决认定事实不清，证据不足，裁定撤销原判，发回重审。现该案正在登封市人民法院一审过程中。
　　本院认为：对引发本案诉争的基础法律事实，即登封市人民政府为本案第三人郑春红颁发登宅集用（2009）第00181号集体土地使用证的行为，原告在其行政复议申请被被告郑州市人民政府决定不予受理后，已向人民法院提起行政诉讼。虽然本案被诉郑政（不受复决）字【2009】12号不予受理行政复议申请决定书认定杨新杰申请复议时提交的证据材料不能证明登封市人民政府颁证行为侵犯其何种合法权益，不能证明与被申请的具体行政行为存在利害关系，但这一认定并不影响人民法院对案件的审理。人民法院仍然要按照行政诉讼程序与规则，综合各方当事人提供的证据，对原告与该颁证行为是否有法律上的利害关系的问题，重新依法进行审查和判断。因此，本案被诉不予受理行政复议申请决定不应也实际上没有侵犯原告杨新杰的合法权益，杨新杰的诉讼理由不能成立，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
　　驳回原告杨新杰的诉讼请求。
　　案件受理费50元由原告杨新杰负担。
　　如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并提出副本一式十份，上诉于河南省高级人民法院。

　　
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 审　判　长　刘紫娟
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 代理审判员　刘贺锋
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 代理审判员　孙晓飞
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 二〇一二年三月五日
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 书　记　员　赵宁