宋柳依与三亚市人民政府行政管理纠纷上诉案

宋柳依与三亚市人民政府行政管理纠纷上诉案



海南省高级人民法院
行政裁定书

　　　　　　
(2012)琼行终字第12号


　　上诉人（原审原告）宋柳依。
　　委托代理人杨向东，北京市中恒信律师事务所律师。
　　被上诉人（原审被告）三亚市人民政府。
　　法定代表人王勇，该市市长。
　　委托代理人张宏，三亚市人民政府法制办公室公职律师。
　　委托代理人陈世鸥，三亚市人民政府法律顾问室专职法律顾问。
　　原审第三人海南鲁能广大置业有限公司。
　　法定代表人庞尊生，该公司董事长。
　　委托代理人刘建国，北京市中瑞律师事务所律师。
　　委托代理人习卫红，北京市中瑞律师事务所律师。
　　上诉人宋柳依因其诉被上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）及原审第三人海南鲁能广大置业有限公司（以下简称鲁能公司）行政管理纠纷一案，不服三亚市中级人民法院于2011年11月8日作出的（2011）三亚行初字第44号行政判决，于2011年12月2日通过三亚市中级人民法院向本院提起上诉。本院于2012年1月9日立案受理后，依法组成合议庭，于2012年2月9日公开开庭审理了本案。上诉人宋柳依的委托代理人杨向东，被上诉人三亚市政府的委托代理人张宏、陈世鸥，原审第三人鲁能公司的委托代理人刘建国、习卫红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
　　本案被诉的行政行为是三亚市政府就三亚市规划局报送的三规[2011]96号《关于批复海南鲁能广大置业有限公司“山海天酒店”修建性详细规划的请示》（以下简称96号《请示》）于2011年2月21日作出三府函84号《三亚市人民政府关于海南鲁能广大置业有限公司山海天酒店修建性详细规划的批复》（以下简称84号《批复》）的行为。该《批复》同意按专家评审意见修改完善并优化后的修规及建筑设计方案，请三亚市规划局严格要求鲁能公司按夏威夷DGH设计顾问公司及中元国际工程设计研究院海南分院联合编制的《鲁能山海天大酒店修建性详细规划》文本内容组织实施规划建设。
　　原审判决查明：2008年7月22日，鲁能公司向三亚市项目报建联合办事机构提交了《鲁能山海天度假区规划报建申请》，拟在山海天大酒店现有基础上进行扩建，新建一座精品酒店和鲁能山海天度假公寓二期项目。2008年8月1日，山海天度假区扩建方案专家论证咨询会在山海天大酒店召开，与会专家对方案进行评议后，提出了一些建设性意见。2008年11月7日，三亚市城市规划委员会2008年第七次会议对鲁能山海天大酒店扩建暨山海天度假区规划调整进行了审议，原则上同意鲁能公司对山海天度假区的整体规划意向，但要求鲁能公司事先须按规定征求相关土地权属人和山海天度假公寓相关利害关系人同意，涉及规划调整问题，应按法定程序报批。2009年4月2日，三亚市规划局将《鲁能?山海天度假区修建性详细规划方案》在三亚规划建设网上进行公告，征求公众意见。公告期30日内未收到反馈意见。此后至2009年10月期间，鲁能公司就酒店扩建的两种方案征求了山海天度假公寓308户业主的意见（山海天度假公寓共324套房屋，已售322套，未售2套）。其中，有223户业主同意山海天大酒店扩建。随后，鲁能公司将《山海天酒店扩建意见征集调查情况说明》和《征询意见函》提交给了三亚市规划局。2010年8月20日，海南省住房和城乡建设厅和三亚市规划局组织召开了《三亚鲁能山海天度假区修建性详细规划》和《鲁能山海天度假区山海天扩建酒店建筑设计方案》的专家评审会，会议原则通过前述规划和方案，并提出了一些修改完善意见。2010年9月17日，三亚市城乡规划委员会2010年第三次会议对“山海天酒店二期项目”修建性详细规划及建筑设计方案进行了审议，原则同意按专家评审意见修改完善后的修规及建筑设计方案深化报批，但要求应进一步优化建筑体量和外观效果，并避免对山体的破坏。
　　2011年2月16日，三亚市规划局向三亚市政府提交了96号《请示》和三规[2011]97号《关于对海南鲁能广大置业有限公司山海天度假区规划调整暨山海天酒店扩建批复的请示》。2011年2月21日，三亚市政府对三亚市规划局作出84号《批复》,同意按专家评审意见修改完善并优化后的修规及建筑设计方案，请三亚市规划局严格要求鲁能公司按夏威夷DGH设计顾问公司及中元国际工程设计研究院海南分院联合编制的《鲁能山海天大酒店修建性详细规划》文本内容组织实施规划建设。2011年4月26日，三亚市政府对三亚市规划局又作出三府函[2011]192号《三亚市人民政府关于海南鲁能广大置业有限公司山海天度假区规划调整暨山海天酒店扩建的批复》,同意鲁能公司对山海天度假区的整体规划意向。山海天度假公寓C栋5B房业主宋柳依不服三亚市政府作出84号《批复》的行政行为，提起本案诉讼。
　　2011年4月28日，三亚市规划局给鲁能公司颁发了 [2011]77号《建设工程规划许可证（临时）》，准予鲁能公司建设山海天酒店二期工程项目，并提出了具体的规划建设要求。宋柳依对三亚市规划局该颁证行为不服，于2011年7月向三亚市城郊人民法院提起行政诉讼，要求撤销三亚市规划局颁发给鲁能公司的[2011]77号《建设工程规划许可证（临时）》，三亚市城郊人民法院已受理该案。
　　原审法院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第二十一条规定，城市、县人民政府城乡规划主管部门和镇人民政府可以组织编制重要地块的修建性详细规划。修建性详细规划应当符合控制性详细规划。第四十条规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。《海南省城乡规划条例》第十七条规定，市、县、自治县人民政府城乡规划主管部门和镇人民政府可以组织编制城市中心区、重要景观地带、大型公共服务设施、公园绿地及广场周边、城市主干道两侧等重要地块修建性详细规划，报市、县、自治县人民政府审定。由此可见，市、县、自治县人民政府审定修建性详细规划的行为与城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证的行为虽然具有一定的联系性，但相关法律、法规对两者的审批机关、审批程序和审批要求等均分别作出了具体的规定，市、县、自治县人民政府审定修建性详细规划并非城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证程序中的一个环节，而是城乡规划主管部门审查核发建设工程规划许可证的依据。因此，两者是相对独立的两个具体行政行为。三亚市政府和鲁能公司主张宋柳依已对三亚市规划局核发建设工程规划许可证的行为在三亚市城郊人民法院提起了行政诉讼，本案不应当再受理的抗辩理由没有充分的法律依据，不予支持。
　　《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十二条规定：与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织，对该具体行政行为不服的，可以依法提起行政诉讼。本案中，三亚市政府84号《批复》的发文对象虽然是三亚市规划局，但三亚市政府在批复中督促三亚市规划局严格要求鲁能公司按《鲁能山海天大酒店修建性详细规划》文本内容组织实施规划建设，故当三亚市规划局依据该《批复》审定的《鲁能山海天大酒店修建性详细规划》，在建设工程规划许可证中对山海天酒店二期工程提出了具体的规划建设要求，使宋柳依等山海天度假公寓业主的居住环境即将发生变化时，该《批复》已对宋柳依的权利义务产生实际影响，与宋柳依有法律上的利害关系，依法应当属于可诉的具体行政行为。宋柳依对三亚市政府作出84号《批复》的具体行政行为不服，以三亚市政府为被告提起本案诉讼并无不当。
　　《中华人民共和国城乡规划法》第二十六条第一款规定，城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。《城市规划编制办法》第十一条第四款规定，修建性详细规划可以由有关单位依据控制性详细规划及建设主管部门（城乡规划主管部门）提出的规划条件，委托城市规划编制单位编制。本案中，鲁能公司将山海天度假区修建性详细规划方案提交给三亚市规划局后，三亚市城乡规划委员会先后两次对该规划方案进行了审议，并要求鲁能公司按规定征求相关土地权属人和山海天度假公寓相关利害关系人的同意。三亚市规划局也将《鲁能?山海天度假区修建性详细规划方案》在三亚规划建设网上进行公告，征求公众意见，并联同海南省住房和城乡建设厅组织召开了《三亚鲁能山海天度假区修建性详细规划》和《鲁能山海天度假区山海天扩建酒店建筑设计方案》的专家评审会，通过了该规划方案，并提出一些修改完善意见。鲁能公司就酒店扩建的两种方案征求山海天度假公寓业主的意见时，也有三分之二以上的业主签名同意山海天大酒店扩建。故三亚市政府对三亚市规划局报送的修改完善并优化后的《鲁能山海天大酒店修建性详细规划》作出84号《批复》依据充分，程序合法。宋柳依诉请撤销三亚市政府作出的84号《批复》没有充分的事实根据和法律依据，依法不予支持。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回宋柳依要求撤销84号《批复》的诉讼请求，案件受理费50元由宋柳依负担。
　　宋柳依上诉称：一、上诉人认为被上诉人作出84号《批复》的行为不符合国家城市规划相关法律、法规，严重影响了上诉人的居住环境和大东海景区的自然景观和生态环境，严重侵犯了上诉人享有的相邻权（通风、采光、日照、噪音、排水、通行、海景景观）及建筑物区分所有权，对此原审法院没有进行相关的审理和认定。二、被上诉人作出84号《批复》的行为违反了《海南国际旅游岛建设发展条例》和《关于加强重点景区、沿海重点区域规划管理的决定》的规定，同时被上诉人对第三人该项目是否有“国土、环境、林业、海洋、园林”相关职能部门的批准文件，未尽到相应的审查、核实义务，对第三人提供的《征询意见函》以代替所谓“利害关系人意见”的证明文件，同样也未尽审查、核实义务，对此原审法院没有进行相关的审理和认定。三、第三人采取欺骗手段骗取所谓酒店扩建两种方案的《征询意见函》不是法律意义上的“利害关系人意见”，原审法院认定第三人提供的三分之二以上业主签字同意酒店扩建并不属实，以此《征询意见函》作出的行政许可应属无效。四、上诉人对被上诉人提供的《征询意见函》的真实性、合法性及关联性并没有认可，原审认定显属错误。原审认定的山海天度假公寓的套数及同意山海天大酒店扩建业主户数的统计数据与事实存在出入。综上，被上诉人作出84号《批复》没有充分的事实和法律依据。请求：1、撤销一审判决并支持上诉人在原审中的全部诉讼请求；2、判令被上诉人承担原审及二审全部诉讼费用。
　　被上诉人三亚市政府答辩称：三亚市政府对三亚市规划局作出84号《批复》是内部行政行为，不对外发生法律效力，不具有可诉性。对相对人权利义务产生直接影响的是三亚市规划局核发行政许可证的行为。本案的上诉人已对三亚市规划局核发行政许可证的行为在三亚市城郊人民法院提起了行政诉讼，本案不应当再受理。三亚市政府作出84号《批复》的行为在内部审批上是合法的，没有什么瑕疵，法院应当驳回上诉人的诉讼请求。
　　原审第三人鲁能公司述称：上诉人的上诉理由不能成立。原审法院是严格按照行政诉讼程序来审理本案的，相邻权和建筑物区分所有权不属于行政诉讼的审理范围，原审法院不予审理是正确的。上诉人所提到的数据统计问题，我公司已认真进行了该项工作，上诉人也参与了。上诉人可以表达自己的意愿，但不能代表其他人的意见，也不能否认其他业主意愿的真实性。三亚市政府作出《批复》的行为属于内部行政行为，是不可诉的。这个行为即使可诉，也是合法有据的，依法应予维持。
　　二审查明：三亚市规划局于2011年4月28日受理了鲁能公司请求颁发鲁能山海天酒店二期建设工程规划许可证（临时）的申请。根据三亚市规划局的《受理通知书》，鲁能公司系将包括“政府对项目的有关批示文件及相关职能部门意见”等13份材料作为申请所附的材料。同日，三亚市规划局作出行政许可（审批）决定书，以鲁能公司提出的申请事项符合该行政许可（审批）事项法定的条件和标准，决定准予行政许可（审批），即准予核发（2011）77号《建设工程规划许可证（临时）》。根据三亚市规划局96号《请示》，本案所涉山海天度假区项目规划总面积40349平方米（约合4.03公顷）。宋柳依诉三亚市规划局颁发建设工程规划许可证纠纷一案，三亚市城郊人民法院现已中止审理。
　　本院认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证”及《海南省城乡规划条例》第十七条第二款“建设单位应当对用地规模4公顷以上的建设项目编制修建性详细规划，报市、县、自治县人民政府城乡规划主管部门审定”的规定，本案所涉修建性详细规划的审定部门是三亚市规划局，而非三亚市政府。虽然三亚市规划局在审定该修建性规划的过程中向三亚市政府作了请示，三亚市政府也作出了84号《批复》，但该《批复》仅是一个内部批复，针对的对象是三亚市规划局，而不涉及其他当事人，因此不具有可诉性。同时，依据前述法律法规规定，报修建性详细规划的目的是为了申请办理建设工程规划许可证，也即报修建性详细规划是申请办理建设工程规划许可证的前提之一。本案中，鲁能公司向三亚市规划局申请发放建设工程规划许可证，提供的材料中也包括了政府及相关职能部门的意见。三亚市规划局作出的行政许可（审批）决定书认为鲁能公司提出的申请事项符合行政许可（审批）事项法定的条件和标准，决定给予行政许可（审批），也就是给鲁能公司颁发了建设工程规划许可证。由此对上诉人权利义务产生实际影响的是三亚市规划局颁发的建设工程规划许可证，而非三亚市政府作出的84号《批复》。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，上诉人不服三亚市政府作出84号《批复》提起诉讼，不属人民法院行政诉讼的受案范围，对其起诉应予驳回。原审以三亚市政府的批复行为与三亚市规划局给鲁能公司颁发建设工程规划许可证的行为系相对独立的两个具体行政行为为由就该《批复》提起的诉讼予以受理并作出实体判决，属适用法律错误，应予撤销。案经本院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条第一款第（二）项及第七十九条第（一）项之规定，裁定如下：
　　一、撤销三亚市中级人民法院（2011）三亚行初字第44号行政判决；
　　二、驳回宋柳依的起诉。
　　一、二审案件受理费各50元共计100元予以退还。
　　本裁定为终审裁定。

　　
　　　　　　审　判　长 张家慧
　　　　　　审　判　员 王　华
　　　　　　代理审判员 许　蕾
　　　　　　二○一二年三月六日
　　　　　　书　记　员 单　宇