海南万州置业有限公司与万宁市人民政府核发换地权益书纠纷上诉案

海南万州置业有限公司与万宁市人民政府核发换地权益书纠纷上诉案



海南省高级人民法院
行政判决书

　　　　　　
(2011)琼行终字第158号


　　上诉人（原审原告）海南万州置业有限公司。
　　法定代表人李杰，该公司董事长。
　　委托代理人纪红，海南威盾律师事务所律师。
　　被上诉人（原审被告）万宁市人民政府。
　　法定代表人丁式江，该市市长。
　　委托代理人刘运发，万宁市人民政府法制办干部。
　　委托代理人李志刚，万宁市国土环境资源局干部。
　　上诉人海南万州置业有限公司（以下简称万州置业公司）因其诉被上诉人万宁市人民政府（以下简称万宁市政府）核发换地权益书纠纷一案，不服海南省第一中级人民法院于2011年8月24日作出的（2011）海南一中行初字第68号行政判决，于2011年9月5日通过原审法院向本院提起上诉。本院2011年10月31日立案受理后，同日依法组成合议庭，于11月18日在本院第二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人万州置业公司的委托代理人纪红，被上诉人万宁市政府的委托代理人刘运发、李志刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
　　本案被诉的具体行政行为是2011年3月21日被上诉人万宁市政府作出万府（2011）19号《关于核发换地权益书收回国有土地使用权的决定》（以下简称19号收地决定）的行为。
　　原审判决查明：本案所涉土地位于万宁市礼纪镇日月湾海滩高速公路南侧，面积为85.113
　　亩。1993年3月，万宁市国土环境资源局（以下简称万宁市国土局）与原告万州置业公司签订《国有土地出让合同》，将上述土地使用权出让给原告作为“韩国海滨花园”项目用地，土地出让金总额为人民币394073元，原告已依约支付全部土地出让金。1993年，万宁市国土局给原告颁发了万国用（1993）字第864号《国有土地使用证》。后因该证遗失，万宁市国土局于2000
　　年3月重新给原告换发土地证，证号为万国用（1999）字第0180049号。原告取得土地使用权后，一直未开发建设。2000年12月19日，被告万宁市政府在《海南日报》上公告无偿收回原告该土地使用权。原告不服向法院提起行政诉讼。经海南省高级人民法院（以下简称海南高院）2010
　　年
　　3月16日作出终审判决，认定该土地闲置是被告及其有关部门的原因造成，且被告无偿收回原告该土地使用权的决定只在报纸上公告，没有送达给原告，程序违法，因而撤销了被告无偿收回原告土地使用权的决定。该判决生效后，2010年，原告委托新加坡APDS建筑设计有限公司制作了“日月湾万州度假大酒店”项目规划设计方案，向万宁市住房和城乡建设局（以下简称万宁市住建局）报建。万宁市住建局于同年12月13日给原告复函称因日月湾旅游度假区总体规划尚未编制完成，暂缓审批“日月湾万州度假大酒店”项目规划设计方案。2010年10月11日，万宁市国土局向被告提交万土环资（2010）548号《关于以核发换地权益书方式收回海南省万州置业总公司国有土地使用权的请示》，称该土地闲置满两年以上，鉴于该土地闲置被告也有一定原因，拟以换地权益书方式收回该土地，请被告审批。2010年10月22日，被告作出万府函（2010）372号《以核发换地权益书方式收回海南省万州置业总公司国有土地使用权的批复》，同意以核发换地权益书的方式收回该土地使用权。2010年11月20日，万宁市国土局作出万土环资（2010）714号《关于提出核发换地权益书申请的通知》，要求原告在30日内提出核发换地权益书申请，并在《海南日报》上进行公告。2011年2月，万宁市国土局委托海南正理土地评估有限公司对该土地价格进行评估。2011年2月24日，海南正理土地评估有限公司作出评估报告，评估结果为每亩人民币4.9333万元。该评估报告未送达给原告。2011年3月15日，万宁市国土局以万土环资（2011）89号函再次向被告请示，请求被告下达收回原告该土地使用权的决定，并按照评估价格给原告核发换地权益书。2011年3月21日，被告作出19号收地决定，决定收回原告该土地使用权。决定书中未标明收回土地的价格，决定书也未送达给原告。2011年4月1日，万宁市国土局作出万土环资（2011）139号《关于办理领取换地权益书手续的通知》，要求原告前来领取换地权益书。2011年4月13日，万宁市国土局在《海南日报》上将19号收地决定以及《关于办理领取换地权益书手续的通知》一并进行了公告。原告看到公告后，认为被告有意刁难不让其开发，且作出该决定程序违法，评估价格严重偏低，对该决定不服，遂提起本案诉讼。
　　原审法院认为：原告自1993年取得本案所涉土地使用权之后，一直闲置多年没有开发利用。被告依照《闲置土地处置办法》认定该土地属于闲置土地，事实清楚，证据充分，符合有关法律、法规的规定。造成该土地闲置的原因，原告及被告均有一定责任。被告依照《海南经济特区换地权益书管理办法》第七条第一款第一项规定作出以换地权益书的方式收回原告该土地使用权的决定符合法律规定。万宁市国土局于2010年7月7日作出万土环资函（2010）182号《拟订闲置土地处置方案通知》，并送达给原告，要求原告在30日内书面提出核发换地权益书申请，但原告在规定期限内拒绝提出申请，因此，万宁市国土局依照相关程序委托有关评估机构对原告该土地的价值进行评估。该评估报告没有送达给原告系因被告按照原告的工商注册地址无法找到原告的办公场所，万宁市国土局已经尽到其职责。万宁市国土局对该土地作出评估后，又依照相关程序向被告请示，被告于2011年3月21日作出19号收地决定，因无法找到原告的办公地址，被告下属部门万宁市国土局于2011年4月1日在《海南日报》上采取公告的方式送达了该决定，并且同时公告了万土环资（2011）139
　　号《关于办理领取换地权益书手续的通知》，要求原告前来办理换地权益书手续。因此，该决定书应视为送达给了原告。被告作出19号收地决定事实清楚，证据充分，程序合法。虽然在送达方面存在瑕疵，但不能因此否定该决定的合法性。原告请求撤销该决定无事实根据及法律依据，不予支持。案经该院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回万州置业公司的诉讼请求，案件受理费50元由万州置业公司负担。
　　万州置业公司上诉称：一、一审法院认定上诉人的诉讼请求无事实依据是错误的。涉案地块所处地区的总体规划和控制性详细规划、公共基础设施建设是项目动工必需的前期工作，是政府应该履行的职责。在这些工作没有完成之前，上诉人无法开展项目建设。该幅土地的闲置，是因为被上诉人及其有关部门的行为和动工必需的前期工作不具备所造成，这些事实已经被海南高院2010年3月16日作出的生效判决所认定。而被上诉人万宁市政府于2011年3月21日作出的19号收地决定却仍然认定上诉人自1993年经批准取得涉案土地后，一直未按规定投入开发建设，造成土地闲置已满两年以上。被上诉人认定的事实显然不符合法院生效判决认定的事实，也是对生效司法裁决的不尊重。上诉人认为，本案土地闲置时间应从海南高院生效判决作出之日，即2010年3月16日起算，上诉人在该判决生效后，多次要求万宁市住建局为上诉人办理建设审批手续，但其却以日月湾旅游度假区总体规划尚未编制完成为由不予审批上诉人的规划设计方案。可见，上诉人在法院判决生效后就一直准备资金开发本案土地。故一审法院以上诉人的诉讼请求无事实依据为由驳回上诉人的诉讼请求是完全错误的。二、被上诉人作出19号收地决定适用法律错误，一审法院对《海南经济特区换地权益书管理办法》第七条的理解断章取义。《海南经济特区换地权益书管理办法》第一条规定换地权益书制度的宗旨是，为处置积压房地产，加强土地宏观管理，保护土地使用者合法权益。第七条规定以换地权益书方式收回土地使用权的适用范围：“（一）依法批准出让，但因政府或者政府部门原因造成闲置的……”可见，以换地权益书收回土地使用权只能是针对处置积压房地产土地，而积压房地产是指具备开发条件的土地和房屋因资金原因无法开发和完成；如还未具备开发条件，就不可能存在建设上的积压问题。被上诉人在一审庭审中所谓的政府原因也不是《海南经济特区换地权益书管理办法》第七条第一款第一项所指的政府原因，前者所说的政府原因其实是政府故意设关卡刁难企业，后者所说的政府原因是客观原因造成，是政府因资金问题无法解决“三通一平”问题造成土地闲置。本案不存在建设资金的问题，只要政府同意协调解决有关问题，所有的资金由上诉人解决。解决本案土地闲置问题，首先被上诉人须审批上诉人的报建申请。可见，上诉人的诉讼请求有充分的法律依据。三、被上诉人以日月湾旅游度假区总体规划尚未编制完成为由，暂缓审批上诉人提出的规划设计方案，造成上诉人无法对涉案土地进行投资开发。根据《城市房地产管理法》的有关规定，由于政府原因造成不能动工开发的土地不能作为闲置土地被处罚。海南高院于2010年3月16日判决撤销了被上诉人对上诉人无偿收地的决定后，上诉人积极准备开发涉案土地，并作了前期策划以及编制规划设计方案等工作。2010年12月，上诉人向万宁市住建局提交了《关于加快审批万宁市日月湾万州大酒店项目规划设计方案的申请》，但是直到2010年12月13日，万宁市住建局才向上诉人回函，以日月湾旅游度假区总体规划尚未编制完成为由，暂缓审批上诉人提出的规划设计方案，造成上诉人无法对涉案土地进行投资开发。根据《城市房地产管理法》第二十六条的规定，由于政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的，政府不能对土地权益人进行处罚，故本案中由于被上诉人没有完成土地规划等原因造成上诉人动工开发迟延，被上诉人不能将涉案土地作为闲置土地进行处罚。四、被上诉人收回土地的程序存在严重错误，土地评估报告从未送达上诉人且显失公正。一是被上诉人未制定收回土地使用权及核发换地权益书方案。《海南经济特区换地权益书管理办法》第九条第三项和第四项明确规定，市、县人民政府制定收回土地使用权及核发换地权益书方案报省人民政府审批后，须根据省人民政府的批准文件，市县人民政府向土地权益人签发换地权益书，收回土地使用权。换地权益书必须报省政府审批和备案后，才具法律效力。被上诉人没有经审批和备案，就决定以换地权益书的方式收地，该收地决定程序违法。二是被上诉人没有将提出核发换地权益书申请的通知送达上诉人，故不能适用《海南经济特区换地权益书流转与收回暂行办法》第三条第二款的规定，直接委托进行土地价格评估，向权益人核发换地权益书，收回土地使用权。该条款适用的前提是政府已将提出核发换地权益书申请的通知送达上诉人。三是被上诉人没有按照《海南经济特区换地权益书管理办法》第十六条的规定对收回土地价格进行评估并将评估报告送达上诉人。被上诉人提供的证据《企业机读档案登记资料》正好证明上诉人住所地是明确的，椰林工业城在海榆东线万宁市大茂镇附近，被上诉人以找不到上诉人住所地为借口，故意不将有关文件送给上诉人，剥夺了上诉人知情权和提出异议的权利。被上诉人没有将《关于提出核发换地权益书申请的通知》、《土地估价报告》送达上诉人，程序违法。被上诉人也没有提供直接送达过的证据，为此其应承担举证不能的后果。此外，被上诉人核发本案土地换地权益书总价值为419.47万元，平均每亩4.928万元，而被上诉人于2009年公布的该地段同一用途的土地基准地价为每亩35万元，可见，被上诉人作出具体行政行为程序上存在重大错误并造成结果上显失公正。综上所述，一审判决认定事实和适用法律都是错误的，请求二审法院撤销一审判决，撤销万宁市政府作出的19号收地决定。
　　被上诉人万宁市政府答辩称：一、一审判决认定上诉人诉讼请求无事实依据正确。一审判决认定造成本案讼争土地的闲置，上诉人及被上诉人均有一定的责任，这是不可否认的客观事实。上诉人自1993年取得涉案土地后到现在一直都没有开发建设，除既有上诉人的自身原因外，政府也有一定的原因，故被上诉人不能以无偿的方式收回其土地。为了盘活土地，被上诉人以核发换地权益书的方式有偿收回上诉人的闲置土地，并不违反其诉称的《城市房地产管理法》第二十六条规定的情形，而恰好符合《海南经济特区换地权益书管理办法》的相关规定。至于换地权益价值量的评估和送达问题，因法律规定了可由市、县政府直接委托进行评估，核发换地权益书，收回土地使用权，并予以公告。这就不存在未将《土地估价报告》直接送达当事人的问题。况且根据上诉人的工商注册地址无法找到上诉人，被上诉人只能在《海南日报》上刊登公告。故一审法院根据上述事实作出判决认定事实正确。二、被上诉人以核发换地权益书方式收回上诉人闲置土地符合法律规定，程序合法。以核发换地权益书方式收回其闲置土地是海南经济特区处置闲置土地的特别规定，这种有偿收回闲置土地的方式是中央给海南经济特区的特殊政策。对此，海南相继出台了《海南经济特区换地权益书管理办法》、《海南经济特区换地权益书流转和收回暂行办法》等相关法规、规章和政策。《管理办法》第七条第（一）项明确规定了因政府原因造成其土地闲置的，可以核发换地权益书。《流转和收回暂行办法》第三条第二款规定了土地权益人不依照规定提出申请的，……土地所在市、县政府可以直接委托土地价格评估，向土地权益人核发换地权益书，依法收回土地使用权，并予公告。《海南省人民政府办公厅关于核发换地权益书有关问题的通知》第一条规定各市、县政府是签发《换地权益书》的法定主体。可见，被上诉人作出19号收地决定，以核发换地权益书的方式收回上诉人的闲置土地，不存在上诉人诉称的不符合法律规定，程序违法和应当报省政府批准的问题。三、上诉人对被上诉人评估结果的异议，也不能作为撤销19号收地决定的理由。上诉人诉称，被上诉人于2009年公布的该地段同一用途的土地基准地价为每亩35万元，因此，被上诉人作出具体行政行为程序上存在重大错误并造成结果上显失公正。被上诉人认为，上诉人尚未对该评估结果申请鉴定，就断然认定被上诉人的评估结果错误，并以此作为理由要求撤销19号收地决定是没有事实根据和法律依据的。《管理办法》第十六条明确规定，……土地权益人对土地价格评估结果有异议，可以向市、县房地产估价鉴定委员会申请鉴定，对市、县房地产估价鉴定委员会鉴定结论仍有异议的，可以向省土地估价鉴定委员会申请核定，由省人民政府最终裁决。上诉人在未依上述规定申请鉴定之前，直接向人民法院提起诉讼，违反了法律的规定，其请求撤销19号收地决定显然缺少法律依据。综上，被上诉人作出19号收地决定符合法律规定，程序合法，上诉人诉请无理，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。
　　二审中，上诉人万州置业公司对原判认定的“原告取得土地使用权后一直未开发建设”的表述提出异议，其认为是政府部门的原因导致原告一直未对涉案土地进行开发建设。根据本院2010年3月16日作出的（2010）琼行终字第40号行政判决的认定，1993年3月16日，原万宁县人民政府作出万府函（1993）162号《万宁县人民政府同意征地作为“韩国海滨花园”项目建设用地的批复》，同意万州置业公司在日月湾旅游区临海地段征地用于“韩国海滨花园”项目建设，并明确项目建设必须待日月湾旅游区规划批准后才能实施，而直至2004年12月万宁市政府才批准实施《海南省日月湾旅游度假区控制性详细规划》，由于政府及其部门的原因导致土地闲置，原告无法进行开发建设，故上诉人对一审认定的该项事实的异议成立，本院予以支持。此外，原审判决认定“万宁市政府按照万州置业公司的工商注册地址无法找到其办公场所，故无法送达相关文件”，但并无相关证据予以证实，故对此事实本院不予认定。二审查明的其他事实与原判认定的事实一致，本院予以确认。
　　本院认为：首先，关于涉案土地是否符合核发换地权益书情形的问题。根据已查明的本案事实，万宁市政府曾作出无偿收地决定拟收回涉案土地使用权，但被本院2010年3月16日作出的（2010）琼行终字第40号行政判决撤销。该判决认定涉案土地闲置系万宁市政府及其有关部门的原因造成。在本院作出的终审判决生效后，万州置业公司委托新加坡APDS建筑设计有限公司制作了“日月湾万州度假大酒店”项目规划设计方案，并向万宁市住建局报建。万宁市住建局于同年12月13日给万州置业公司复函称因日月湾旅游度假区总体规划尚未编制完成，暂缓审批“日月湾万州度假大酒店”项目规划设计方案。但在万宁市住建局给万州置业公司回函之前，即于2010年10月11日向万宁市政府提交了万土环资（2010）548号《关于以核发换地权益书方式收回海南省万州置业总公司国有土地使用权的请示》，称该土地闲置满两年以上，鉴于该土地闲置被告也有一定原因，拟以换地权益书方式收回该土地。2010年10月22日，万宁市政府便作出万府函（2010）372号《以核发换地权益书方式收回海南省万州置业总公司国有土地使用权的批复》，同意以核发换地权益书的方式收回涉案土地使用权。由此，万宁市政府在其所作出的无偿收地决定被本院依法撤销后的7个月又以核发换地权益书的方式收回涉案土地使用权，显然不当。
　　其次，关于万宁市政府作出19号收地决定程序是否合法的问题。2010年11月20日万宁市国土局作出《关于提出核发换地权益书申请的通知》；2011年2月万宁市国土局委托海南正理土地评估有限公司就涉案土地价格进行评估，2011年2月24日该公司作出评估报告；2011年3月21日万宁市政府作出《关于核发换地权益书收回国有土地使用权的决定》；2011年4月1日万宁市国土局作出《关于办理领取换地权益书手续的通知》。其中，有关通知及收地决定书万宁市政府均系在《海南日报》上向万州置业公司公告送达。以核发换地权益书形式收回国有土地使用权涉及到万州置业公司的重大权益，属行政处罚行为。依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条及第四十条的规定，万宁市政府在作出收地决定前，应当告知万州置业公司相应的事实、理由及依据，并告知万州置业公司依法享有的权利。收地决定书也应当在7日内依照民事诉讼法的有关规定送达万州置业公司。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第七十八条、第八十四条的规定，前述有关通知和决定书均应直接送达万州置业公司，只有在万州置业公司下落不明，或者用其他法定方式无法送达的情况下才可以公告送达。但万宁市政府在未依法采取其他方式送达的情况下，即直接采取公告送达方式向万州置业公司送达前书通知和决定书，显然程序违法。二审庭审中万宁市政府称因找不到万州置业公司的地址，联系不到其法定代表人，因此才采取公告送达的方式予以送达，但诉讼过程中却并未提供出其已依法采取其他方式送达的证据。故对万宁市政府有关其公告送达合法的主张，本院不予支持。依据《海南经济特区换地权益书管理办法》第十六条的规定，核发换地权益书，必须对拟收回的土地价格进行评估。土地权益人对土地价格评估结果有异议的，可以向市、县、自治县房地产估价鉴定委员会申请鉴定；对市、县、自治县房地产估价鉴定委员会鉴定结论仍有异议的，可以向省土地估价鉴定委员会申请核定，由省人民政府最终裁决。依据《海南经济特区换地权益书流转与收回暂行办法》第三条的规定，本经济特区符合核发换地权益书条件的土地权益人，自本办法发布之日起30日内，应当向土地所在市、县、自治县人民政府书面提出核发换地权益书的申请。土地权益人不依照前款规定提出申请的，土地所在市、县、自治县人民政府应当告知权益人在30日内提出申请；逾期仍不提出申请的，土地所在市、县、自治县人民政府可以直接委托进行土地价格评估。本案中，万宁市政府在未依法向万州置业公司送达《关于提出核发换地权益书申请的通知》及土地价格评估报告的情况下，即直接委托对涉案土地进行价格评估，致使万州置业公司无法就土地价格评估结果依法提出异议。故万宁市政府就本案所涉土地的评估程序同样不当。
　　综上，万宁市政府作出19号收地决定认定事实不清，程序违法。原审判决认定基本事实清楚，但适用法律错误。上诉人的上诉有理。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第3目、第六十一条第（二）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十条之规定，判决如下：
　　一、撤销海南省第一中级人民法院（2011）海南一中行初字第68号行政判决；
　　二、撤销被上诉人万宁市人民政府作出的万府（2011）19号《关于核发换地权益书收回国有土地使用权的决定》。
　　一、二审案件受理费各50元共计100元，由被上诉人万宁市人民政府负担。
　　本判决为终审判决。

　　
　　　　　　审　判　长 林玉冰
　　　　　　代理审判员 李　贝
　　　　　　代理审判员 赵道远
　　　　　　二〇一二年三月十二日
　　　　　　书　记　员 单　宇