海南中石油昆仑港华燃气有限公司等与儋州市人民政府行政许可纠纷上诉案

海南中石油昆仑港华燃气有限公司等与儋州市人民政府行政许可纠纷上诉案



海南省高级人民法院
行政判决书

　　　　　　
　　　　　　
(2012)琼行终字第4号


　　上诉人（原审原告）海南中石油昆仑港华燃气有限公司。
　　法定代表人林弋筌，该公司董事长。
　　上诉人（原审原告）海南中石油昆仑港华燃气有限公司儋州分公司。
　　负责人邢琼伟，该公司经理。
　　上列两位上诉人的共同委托代理人吴坤卿，海南大华园律师事务所律师。
　　上列两位上诉人的共同委托代理人刘美波，海南大华园律师事务所律师。
　　被上诉人（原审被告）儋州市人民政府。
　　法定代表人严朝君，该市市长。
　　委托代理人何发亮，儋州市人民政府法制办副主任。
　　委托代理人杨兴武，儋州市住房和城乡建设局副科长。
　　原审第三人儋州滨海新区管理委员会。
　　法定代表人曾树鑫，该管委会主任。
　　委托代理人杨震球，该管委会副主任。
　　原审第三人中海石油管道输气有限公司。
　　法定代表人王建文，该公司董事长。
　　委托代理人叶卫东。
　　上诉人海南中石油昆仑港华燃气有限公司（以下简称港华燃气公司）、海南中石油昆仑港华燃气有限公司儋州分公司（以下简称港华燃气公司儋州分公司）因其诉被上诉人儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）及原审第三人儋州滨海新区管理委员会（以下简称滨海新区管委会）、中海石油管道输气有限公司（以下简称中海油管道公司）行政许可纠纷一案，不服海南省第二中级人民法院于2011年9月13日作出的（2011）海南二中行初字第75号行政判决，于2011年11月1日通过原审法院向本院提起上诉。本院于2011年12月14日立案受理后，同年12月27日依法组成合议庭，于2012年1月5日在本院第二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人港华燃气公司儋州分公司的负责人邢琼伟，港华燃气及其分公司的共同委托代理人吴坤卿、刘美波，被上诉人儋州市政府的委托代理人何发亮，原审第三人滨海新区管委会的委托代理人杨震球，原审第三人中海油管道公司的委托代理人叶卫东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
　　本案被诉的行为是儋州市政府2010年9月10日通过市政府常务会议形成的十三届69次[2010]14号《常务会议纪要》（以下简称14号《常务会议纪要》）中第17条决定原则同意《儋州市政府与中海石油管道输气有限公司关于投资建设儋州滨海新区燃气管网供气工程协议》的行为。
　　原审判决查明：
　　2003年3月13日，儋州市政府向儋州畅通城市管道燃气有限公司作出儋府函[2003]72号《关于开发建设儋州市管道燃气项目的批复》（以下简称“72号批复”），同意该公司在儋州市开发建设天然气管道燃气工程项目，确认总投资1.51亿港币。该批复指出：“在项目实施中，你公司要组织强有力的技术队伍，有上级建设部门施工资质的单位，统一规划、统一建设、统一经营、统一管理，年内点火通气。”同年3月18日，为了贯彻实施“72号批复”的内容，原儋州市建设局与儋州畅通城市管道燃气有限公司（原儋州市长通实业有限公司）签订《开发儋州市管道燃气工程项目协议》，进一步确认儋州畅通城市管道燃气有限公司在儋州市投资1.51亿元建设管道燃气工程项目，并就管道燃气工程项目的建设目标、核定燃气价格的方法以及建设管理原则等主要内容进行了约定。同年11月6日，儋州市政府根据儋州中油畅通管道燃气有限公司提交的《关于公司更名后急需变更“批复”的请示》，向该公司作出儋府函[2003]247号《关于确认儋州畅通城市管道燃气有限公司更名为儋州中油畅通管道燃气有限公司的复函》（以下简称“247号复函”），确认“72号批复”对儋州中油畅通管道燃气有限公司继续有效。该复函第二项载明：“你公司为我市行政区划范围内从事管道燃气、汽车加气项目建设的公司，实施管道燃气工程项目的统一规划建设、统一经营管理，经营期限为五十年。”2008年7月11日，经海南省儋州市工商行政管理局核准，儋州中油畅通管道燃气有限公司变更股东登记，确认海南华油燃气有限公司作为儋州中油畅通管道燃气有限公司的股东，其持股比例从68.5%变更为100%。2008年12月4日，儋州市政府作出儋府函[2008]187号《关于城市管道燃气特许经营权变更有关问题的批复》（以下简称“187号批复”），载明：“原批准给儋州中油畅通管道燃气有限公司（下称儋州畅通公司）的城市管道燃气特许经营权（儋府函[2003]247号），由于儋州畅通公司已被海南华油燃气有限公司全资收购，并成立海南华油燃气有限公司儋州分公司运营儋州的管道燃气业务，根据《市政公用事业特许经营管理办法》的规定，同意将城市管道燃气特许经营权变更给海南华油燃气有限公司儋州分公司，特许经营权期限为25年……”。从而确认儋州中油畅通管道燃气有限公司根据“247号复函”取得的城市管道燃气特许经营权变更由海南华油燃气有限公司儋州分公司承继。2009年9月10日，经海南省儋州市工商行政管理局核准，儋州中油畅通管道燃气有限公司被注销登记。
　　2009年2月20日，经海南省儋州市工商行政管理局核准，海南华油燃气有限公司儋州分公司变更企业名称为海南华油港华燃气有限公司儋州分公司。同年9月25日，海南华油港华燃气有限公司儋州分公司的企业名称变更登记为海南中石油昆仑港华燃气有限公司儋州分公司。
　　2010年9月10日，儋州市政府通过市政府常务会议，形成的14号《常务会议纪要》第17条决定：原则同意滨海新区管委会代表儋州市政府与中海油管道公司签订的《儋州市政府与中海石油管道输气有限公司关于投资建设儋州滨海新区燃气管网供气工程协议》，并授权滨海新区管委会加强与区域内相关企业的联系，推动儋州滨海新区燃气管网供气工程的建设。
　　2011年3月至4月，港华燃气公司儋州分公司、港华燃气公司分别向儋州市住房和城乡建设局、儋州市政府提交书面报告，称儋州市政府“247号复函”已经明确其在儋州市行政区域内有权从事管道燃气、汽车加气项目建设，并对整个儋州区域的管道燃气项目实施“统一规划建设、统一经营管理”，故请求政府及其职能部门尽快审批儋州滨海新区燃气专项规划，并同意启动滨海新区燃气项目建设。2011年7月15日，儋州市住房和城乡建设局向港华燃气公司儋州分公司函复，建议其暂缓评审滨海新区燃气规划，并告知儋州市政府常务会议决议已经同意并确认由滨海新区管委会与中海油管道公司签订的《儋州市政府与中海石油管道输气有限公司关于投资建设儋州滨海新区燃气管网供气工程协议》有效。港华燃气公司、港华燃气公司儋州分公司认为儋州市政府的上述行政许可行为侵犯其在儋州行政区域内排他性的燃气供气经营权和建设开发权及财产权，遂提起本案诉讼，请求撤销儋州市政府关于中海油管道公司在滨海新区享有燃气供气经营权和建设开发权的许可，即14号《常务会议纪要》第17条的决定内容。
　　原审法院认为：本案的争议焦点有二，一是港华燃气公司、港华燃气公司儋州分公司是否有原告的诉讼主体资格；二是港华燃气公司、港华燃气公司儋州分公司是否在儋州行政区域内有排他性的燃气供气经营权和建设开发权。
　　一、关于港华燃气公司、港华燃气公司儋州分公司的原告诉讼主体资格问题。儋州市政府认为，港华燃气公司、港华燃气公司儋州分公司作为原儋州中油畅通管道燃气有限公司的股东，不能直接承继该公司在儋州市行政区域内享有的管道燃气经营权，故港华燃气公司、港华燃气公司儋州分公司与被诉具体行政行为没有法律上的利害关系，依法应驳回其起诉。但港华燃气公司儋州分公司并非依据其唯一股东身份，而是根据“187号批复”的内容，承继儋州中油畅通管道燃气有限公司在儋州市行政区域内的管道燃气特许经营权，故儋州市政府的上述辩称理由没有事实和法律依据，不予采纳。二、关于港华燃气公司、港华燃气公司儋州分公司是否在儋州行政区域内有排他性的燃气供气经营权和建设开发权的问题。首先，港华燃气公司、港华燃气公司儋州分公司主张儋州市政府已经通过政府的批准文件授予其儋州市行政区域内排他性的燃气供气经营权和建设开发权，该主张依据不足，与相关批准文件的原始文义和真实意旨相悖。由于“247号复函”、“187号批复”与“72号批复”是一脉相承的关系，对“247号复函”、“187号批复”内容的解释，均不应超越“72号批复”的原始文义且不能脱离该批文的真实意旨。儋州市政府在“72号批复”中提出的“统一规划、统一建设、统一经营、统一管理”，不是该市政府向儋州畅通城市管道燃气有限公司承诺的义务，而是出于公共管理的需要，要求该公司通过统一的内部管理进行项目实施，以确保生态和公共安全。正因为城市管道燃气工程项目涉及公共安全、生态环境，“72号批复”才特别强调“统一规划、统一建设、统一经营、统一管理”，“247号复函”、“187号批复”继续强调“统一规划建设、统一经营管理”，是地方政府对燃气事业进行特殊管理过程中的必要提示。港华燃气公司、港华燃气公司儋州分公司脱离燃气事业特殊的管理要求，把政府批文提出的上述“四个统一”内容单方解释成被授予排他性的燃气供气经营权和建设开发权，不符合上述批文的原始文义和真实意旨。其次，港华燃气公司、港华燃气公司儋州分公司主张《开发儋州市管道燃气工程项目协议》已经约定其在儋州市行政区域内有排他性的燃气供气经营权和建设开发权，该主张无事实依据。原儋州市建设局与儋州畅通城市管道燃气有限公司签订的《开发儋州市管道燃气工程项目协议》仅约定了管道燃气工程项目的建设目标、核定燃气价格的方法以及建设管理原则等主要内容，未就“排他性的燃气供气经营权和建设开发权”内容作出明确约定。被诉行政许可行为不违约。再次，被诉行政许可行为符合公共利益的需要。原建设部《市政公用事业特许经营管理办法》（以下简称《办法》）第五条规定：“实施市政公用事业特许经营，应当遵循公开、公平、公正、公共利益优先的原则。”第六条第一款规定：“实施市政公用事业特许经营，应当坚持合理布局，有效配置资源的原则，鼓励跨行政区域的市政公用基础设施共享。”由于港华燃气公司、港华燃气公司儋州分公司进行的管道燃气工程项目建设规模仅局限于儋州市那大镇的部分区域、儋州市木棠工业区，尚未延伸到相距较远的儋州市滨海新区，因此，被诉行政许可行为不会造成重复建设，且港华燃气公司、港华燃气公司儋州分公司可在现有建设区域如那大镇、儋州市木棠工业区等区域内，加大建设进度，继续扩大经营规模。在儋州市滨海新区，中海石油管道输气有限公司凭借其在洋浦经济开发区（紧邻滨海新区）的气源基地，为滨海新区工业发展提供更为经济、迅捷的优质服务，对儋州市城乡经济快速发展有积极的推动作用，故被诉行政许可行为符合公共利益的需要，亦符合上述《办法》规定的“公共利益优先原则”、“合理布局、有效配置资源原则”。遂依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回港华燃气公司、港华燃气公司儋州分公司的诉讼请求。案件受理费50元由港华燃气公司、港华燃气公司儋州分公司负担。
　　港华燃气公司、港华燃气公司儋州分公司上诉称：（一）原审认定事实不清。上诉人已经取得儋州市行政区域内管道燃气特许经营权，该特许经营权合法有效。1、儋州市政府作出的“72号批复”、“247号复函”及儋州市建设局于2003年3月18日与上诉人签订的《开发儋州市管道燃气工程项目协议》均明确上诉人在儋州市行政区域内具有管道燃气工程项目开发建设和经营管理权。2、上诉人取得该许可后，投入了巨额资金，进行管道燃气工程规划设计及实地勘查等工作，该工作是被上诉人儋州市政府事先许可并要求的。被上诉人于2010年作出的儋建函[2010]78号《关于完善滨海新区燃气管道专项规划的函》及儋建[2010]87号《关于完善滨海新区燃气管道专项规划的意见》，均要求上诉人为配合政府对滨海新区城市发展建设，做好筹集落实管理燃气项目的建设资金并对该工程项目进行专项规划设计等工作。3、儋州市政府于2008年作出的“187号批复”明确将上诉人原有的对儋州行政区域范围的管道燃气统一建设开发经营管理权，变更为在儋州市行政区域内的城市管道燃气特许经营权，期限为25年，现仍在上诉人的特许经营期限内。（二）上诉人在滨海新区享有城市管道燃气特许经营权，被上诉人又将该区的管道燃气经营管理权许可给中海油管道公司，属于重复许可。（三）上诉人完全有实力、有优势做好滨海新区的燃气供应工作。（四）原审判决适用法律不当，判决结果错误，依法应予撤销。原审判决根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，“其他应当判决驳回诉讼请求的情形。”判决驳回上诉人的上诉请求，属于适用法律不当。上诉人认为本案不属于上述条款规定情形，不能适用该条。综上，请求撤销一审判决，撤销儋州市政府关于同意中海油公司投资建设儋州滨海新区燃气管网供气工程的行政许可。
　　被上诉人儋州市政府答辩称：本案的事实比较清楚，各方当事人对原审判决认定的事实均没有异议。本案争议的主要问题是上诉人在儋州行政区域内是否有排他性的燃气经营开发权，原审判决认定其没有排他性的经营权。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。综上，请求维持一审原判。
　　原审第三人滨海新区管委会述称：我们是按照儋州市政府的委托与中海油管道公司签订《儋州市政府与中海石油管道输气有限公司关于投资建设儋州滨海新区燃气管网供气工程协议》，在履行代理职责过程中并无不当行为，因此，我们也无须直接承担该协议的法律责任。请求维持一审判决。
　　原审第三人中海油管道公司述称：（一）上诉人取得的不是城市管道燃气特许经营权，只是开发经营权，不具有排他性。儋州市政府[2003]72号文批准的只是经营开发权不是特许经营权，[2008]187号文第一次提到特许经营权，但是按照建设部《市政特许经营管理办法》，特许经营是要经过公开招投标手续的，未经过此项手续的根本不能称之为特许经营权，不具排他性。（二）我公司在滨海新区供气更具优势。我公司是海南第一家经营天然气管道的公司，比中海油要早，在儋州市滨海新区供气也更具优势，因为我们的天然气管道经过儋州时，我们为滨海新区专门留有供气口，由我们供气更有保障。综上，请求维持一审判决。
　　当事人各方对一审认定的事实均无异议，本院予以确认。本院另查明：儋州市政府14号《常务会议纪要》第17条的内容具体为：原则同意《儋州市政府与中海石油管道输气有限公司关于投资建设儋州滨海新区燃气管网供气工程协议》。儋州滨海新区管委会要主动与企业对接，尽快签订协议，尽快推动工程建设。市政府和城乡建设局等单位要督促原许可企业履行合同，加快那大城区和木棠工业园区的燃气管网建设。儋州市住房和城乡建设局于2010年6月13日向儋州市政府作出儋建[2010]87号《关于完善滨海新区燃气管道专项规划的意见》，同意港华燃气公司儋州分公司加紧完善滨海新区的燃气专项规划，并制定建设计划报政府审批。2010年7月5日，儋州市住房和城乡建设局向港华燃气公司儋州分公司发出了儋建函[2010]78号《儋州市住房和城乡建设局关于完善滨海新区燃气管道专项规划的函》。该函的主要内容有：一、根据儋府函[2003]24号文件精神，你公司在我市行政区划范围内实施管道燃气，工程项目的统一规划建设、统一经营管理。我局原则同意你公司加紧完善滨海新区的燃气专项规划，并制定建设计划尽快上报市政府审批。二、你公司要落实建设资金，与滨海新区市政道路同步实施建设。2010年12月15日，儋州市滨海新区管理委员会与中海油管道公司签订《关于投资建设儋州滨海新区燃气管网供气工程协议》。
　　本院认为：依照《中华人民共和国行政许可法》第十二条第（二）项的规定，对于有限资源的开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项，可以设定行政许可。该法第五十三条规定：“实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”原建设部《市政公用事业特许经营管理办法》第二条也规定：“本办法所称市政公用事业特许经营，是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业，依法实施特许经营的，适用本办法。”可见，本案所涉管道燃气经营权依法应当经过招标等市场竞争机制方可予以许可。尽管儋州市政府曾同意将儋州市城市管道燃气的经营权给予上诉人，儋州市住房和城乡建设局也曾发函给港华燃气公司儋州分公司，原则同意其加紧完善滨海新区的燃气专项规划，并制定建设计划尽快上报市政府审批，但上诉人并未能提供出其已依法获得儋州市政府特许其经营儋州市和该市滨海新区管道燃气的证据。同时，上诉人主张其在儋州市行政区域内具有排他性的燃气供应经营权和建设开发权，主要证据是儋州市政府的“72号批复”、“247号复函”和“187号批复”以及2003年3月18日儋州市建设局与上诉人签订的《开发儋州市管道燃气工程项目协议》等，但这些“批复”、“复函”及《协议》均未明确上诉人在儋州市行政区域内具有排他性的燃气供气经营权和建设开发权。我国法律、法规等也并无特许经营权即为排他性经营权的规定。由此，上诉人主张其在儋州市行政区域内具有排他性的燃气供应经营权和建设开发权没有事实依据和法律依据。儋州市政府有关同意原审第三人中海油管道公司投资建设滨海新区燃气管网供气工程的决定并未侵害上诉人的合法权益。原审依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。
　　综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当。上诉人港华燃气公司、港华燃气公司儋州分公司的上诉请求及理由不能成立。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
　　驳回上诉，维持原判。
　　上诉案件受理费50元由上诉人海南中石油昆仑港华燃气有限公司和海南中石油昆仑港华燃气有限公司儋州分公司共同负担。
　　本判决为终审判决。

　　
　　　　　　审　判　长 王 华
　　　　　　代理审判员 冯 坤
　　　　　　代理审判员 李 贝
　　　　　　二O一二年三月六日
　　　　　　书　记　员 单 宇